◆谭 静 冯 新福克斯漏油琳 郑中华 新公共管理、新公共服务是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方行政改革的重要指导思想。本文拟从理论产生的背景、理论基础和价值取向三个方面比较两大理论，以期对我国行政改革提供借鉴。 一、产生背景比较 1、新公共管理理论产生的背景 20世纪60年代以后，伴随着全球化、信息化、市场化浪潮的冲击，人类社会发展的形态出现了巨大的变化。处在这样一个时代，无论是理论界还是实务界，都深感建立在官僚制下的传统公共行政无法有效地解释公共管理领域的现象，难以指导相关实践。正如欧文·休斯所言：“在20世纪80年代和90年代，针对许多人所指称的传统行政模式缺陷，一种新的管理主义方法在公共部门中崭露头角。这种方法可以缓解早期模式的某些问题，但它确实意味着公共部门的运作发生了相当引人注目的变化”[1]。于是西方各国纷纷进行公共管理改革，“新公共管理”运动风行全球。具体来讲，新公共管理理论产生的社会背景包括以下几个方面： 第一，西方国家摆脱困境的需要。二战后，西方国家的发展经历了一段黄金期，然而到了20世纪60年代末，发展的高峰跌入危机的深谷，面临一系列困境。这些困境主要有：(一)政府角膨胀和规模扩大引起民众的不满；(二)经济衰退和财政压力的加剧；(三)社会问题与政府不可治理性增加。第二，科技革命和全球化浪潮。科技革命和全球化是公共管理学产生和发展的重要推动力。第三，政府管理和民主制度方面的矛盾。以韦伯官僚制思想为基础的传统行政体制难以适应时代的要求，而西方国家民主的现状也难以满足民众的“民主需求”。登哈特认为，“新公共管理是指一系列当代的思想和实践活动，其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门”[2]。 2、新公共服务理沦产生的背景 新公共管理认为，私营部门的管理实践和技术优越于公共部门并且可以用于公共部门，公私管理之间的区别是一种假象，“管理就是管理”[3]。新公共管理理论的这些理念在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓——企业家政府理论。作为一种试图超越传统公共行政理论的现代公共行政理论，新公共管理论因其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，对西方国家的行政改革起到了十分重要的推动和指导作用。由于受新公共管理的影响，市场化、个人至上似乎是必然的事情，而美国由于9·11事件遭受到的，使人们长期被压制的理念诸如公民意识、政府责任、公共利益和公共精神得以觉醒[4]。新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。如，福克斯在《作为后现符号政治的政府再造》一文中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾；沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中也对新公共管理理论所倡导的价值观提出异议：还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及特里所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。这些批评和意见从不同的侧面揭示了包括企业家政府理论在内的新公共管理的局限性，但没有进一步提出任何可替代的新理论模式。新公共服务理论正是以美国公共行政学家登哈特为代表的一批学者基于对新公共管理理论的反思，对企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论。新公共服务理论指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角的一套理念，作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务理论认为，公共行政已经经历了一场革命。[5] 二、理论基础比较 1、新公共管理理论基础 新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门的管理理论。其中经济学理论主要指20世纪50年代以来兴起的公共选择理论、新制度经济学理论中的委托代理理论和成本交易理论。 公共选择理论产生于20世纪40年代末，到60年代形成一种学术思潮，以美国著名的经济学家詹姆斯·布坎南为代表人物。所谓公共选择，就是指通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程和机制[6]。“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或是简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择的主题主要有：国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治学、官员政治等等，公共选择的方法仍是经济学的方法。像经济学一样，公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人”[7]。 委托代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分。委托代理理论是指在专业分工的条件下，由于每个人都不可能自给自足，因此一种所谓的委托——代理关系便会相伴而生。委托代理关系是一种明显或隐含的契约，根据这种契约，一个或多个行为主体指定、雇佣另一些行为主体为其提供服务，与此同时，前者授予后者一定的决策权利，并依据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。委托者有权决定支付代理人报酬的规则或方案。交易费用的概念首先是由科斯于1937年在《企业的性质》一文中提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。交易费用理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。[8] 新公共管理深深地根植于“管理主义”，按照管理主义的观点，企业和公共部门的成功都取决于管理人员的质量和职业化的特性，所以新公共管理也从私人管理部门中受益。[9]新公共管理认为，私营部门的许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用即永久任职，等等。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公共部门的管理中。 2、新公共服务理论基础 新公共服务理论基础有四个来源。（1）民主公民权理论：认为国家与公民之间关系的主导模式是建立在这样的思想基础之上的，即政府的存在就是要确保一定的程序(如投票程序)和公民权利，从而使公民能够根据自身利益作出选择。（2）社区和公民社会模型：认为在公民社会中，人们需要在社区的利害关系体系中实现自己的利益。在这里，公民能够以个人对话和讨论的形式参与进来，这种方式便是社区建设和民主本身的实质。认为政府的作用，事实上就在于帮助创立和支持“社区”。（3）组织人本主义理论：认为在后现代社会中，我们彼此依赖，治理因而也必须以所有各方(包括公民和行政官员)真诚、开放的对话为基础。（4）后现代公共行政：认为公共问题更可能通过对话而不是通过客观的测量和理性的分析来解决。而真正的对话是行政人员和公民之间的完全交流，在对话和建立共识的过程中每个人都要向别人开放自己，学会倾听和像对待自己一样对待别人。[10] 三、价值取向比较 1、新公共管理理论的价值取向 新公共管理理论的第一个价值取向就是结果导向和顾客导向。结果导向的政府，关注的是结果，而不是投入。公共企业家认为，政府应致力于实现实质性的公共目标或结果，而不是应该致力于严格控制完成该项工作所花费的公共资源。顾客驱动的政府，满足顾客的需要，而不是满足官僚机构的需要。公共企业家已经从私营部门的企业家那里了解到，如果我们不把关注的焦点放在顾客身上，那么公民决不会幸福和快乐。新公共管理理论的第二个价值取向是市场导向。市场导向的政府，通过市场的杠杆作用来调控变化。公共企业家不要运用传统的方法来改变环境，而要运用旨在塑造允许市场力量发挥作用的环境的创新性战略。[11] 2、新公共服务理论的价值取向 新公共服务理论的首要价值取向就是公民和公共利益导向。服务于公民而不是顾客：公共利益就是共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是要仅仅关心“顾客”的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。追求公共利益：公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。新公共服务理论的第二个价值取向是公民权和民主导向。重视公民权胜过重视企业家精神：致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。新公共服务理论的第三个价值取向是服务和以人为本导向。服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产效率。[12] 四、小结 通过对新公共管理和新公共服务理论的来源、理论基础和价值取向进行阐述，我们发现，新公共服务是一种超越新公共管理的全新理念。第一，新公共服务纠正了新公共管理中的“经济人”假设，用“社会人”的假设来看待公民，认为公民都是具有良好品德的社会人。第二，新公共服务对新公共管理理论中的市场价值取向提出质疑，把公平、公正、民主和正义看作是公共行政的重要价值取向。第三，新公共服务纠正了把公民当成“顾客”的倾向，应该对公民和社区团体之间的利益进行协商和协调，进而创建共同的价值观。第四，新公共服务认为新公共管理中的“管理主义”不能完全套用于公共部门，这样对于公共行政的“公共性”进而对公共管理本身造成了极大的冲击。 新公共管理和新公共服务理论作为一种理论思潮和实践模式，既是西方特定的社会、政治和经济条件下的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，对我国公共行政学的理论和实践都有重要借鉴作用。新公共管理为我们提供了以下启示：(1)必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面；(2)充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段；(3)必须增强公务员的管理和服务意识，重塑服务与社会的关系；(4)注意研究借鉴当代工商管理领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术[13]。新公共服务对我们提供的启示有：(1)新公共服务理论为我国建设服务型政府提供了理论基础；(2)新公共服务是公共行政研究从善冶转向公共治理的标志；(3)新公共服务理论对公共治理中的社会关系产生了深远的影响。■ 参考文献： [1][澳]欧文·E·休斯．公共管理导论[M]．北京：中国人民大学出版社，2007：52． [2][5][9][11][12][美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特．新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004：11，5—6，19，16—17，40-41． [3]B·Guy Peters．The Future Of Governing：Four ngineering[M]．Models．University Press Of Knsas,1996：28． [4]柳云飞，周晓丽．传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之比较研究[J]．前沿，2004年第4期：170-174． [6][8][13]黎明．公共管理学[M]．北京：高等教育出版,2003：34,40-41，56-57． [7]Dennis·C·Mueller． Public Choice[M]．Second Ed． Cambridge： Cambrideg UniversityPress，1989：1—2． [10]井敏．新公共服务理论[N]．学习时报，2003年9月22日。 （作者谭静、郑中华系中南民族大学公共管理学院硕士研究生；冯琳系河南省汝南县委党校讲师） | 
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