埃落定；在数字经济的下半场，产业数字化方兴未艾，工业互联网兴起，数字技术与产业的融合、对企业的改造成为趋势。作为大国竞争的重要抓
○刘军梅1邬竞舸2
（1.复旦大学经济学院；2.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433）
[收稿日期]2023-03-01
[基金项目]本文系2022年度复旦大学-金光集团思想库研究课题“我国制造业数字化转型：比较优势、路径选择及难题破解”（编号:JGSXK2206）阶段性成果。[作者简介]刘军梅（1972-），女，河北石家庄人，经济学博士，复旦大学经济学院副院长，世界经济研究所副教授，杨浦区第十四、十五届政协委员、九三学社杨浦区委委员、中国世界经济学会副秘书长、上海市俄罗斯东欧中亚学会副会长，主要从事世界
经济理论研究；邬竞舸（2000-），男，上海奉贤人，复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生。
[摘要]英国是自由市场经济的鼻祖和工业革命的发源地，进入21世纪后，其制造业却开始走下坡路。但随着数字
技术的日渐成熟及其产业化进程的加快，英国看到了利用数字技术改造制造业的机会，意识到可以借助数字化转型的契机放大其在制造业技术积累上的优势，弥补因缺乏廉价劳动力而与后发国家之间形成的差距。为了借助数字化来放大技术积累上的优势，英国政府积极布局战略先导技术，通过推进柔性管理规制、构建数字产业化和产业数字化的融通机制、提供数字教育和数字基础设施领域的公共产品等政策保障来激发企业的主体性和能动性，进而确保获取数字化转型的最大红利。中英两国制造业数字化转型在起点与方向、政府定位、数字竞争力等方面存在发展差异，因此，当前我国政府推进制造业数字化转型必须实施符合国情的相关举措。同时，在时机成熟时可以将政府的定位从“领军者”逐渐转变为“护航员”，从而更多地致力于在数字教育和数字基础设施等领域提供必要的、足够的公共产品，为企业创设良好的创新环境。
[关键词]制造业数字化转型；数字经济；数字技术；产业升级；经济政策；政策引导；宏观调控[中图分类号]F424;D49[文献标识码]A [文章编号]1002-8129（2023）08-0031-17
决策与信息（总560期）
手，制造业的数字化转型也被推到台前，世界各国均用尽浑身解数拿出各种战略方案①，争先恐后地规划布局，期望借助数字技术为传统制造业赋能，提高生产力和生产效率，同时为新兴技术产业的发展奠定更坚实的物质基础。然而，制造业的数字化转型与消费互联网的发展模式存在着巨大差异。消费互联网有着赢者通吃的特性，数字技术在消费互联网领域的应用可复制、可推广，但制造业的数字化转型模式和方案却是“业业不同、企企不同”，复杂程度不能同日而语。如果说在消费互联网的发展中可以更多地依仗市场的力量来主导，那么在制造业的数字化转型中，政府的主动作为将必不可少。于是，政府和市场到底应该如何在制造业数字化转型的推进过程中进行合理的定位和分工就成为了重要的研究课题。众所周知，英国是自由市场经济的鼻祖和工业革命发源地，如果连特别强调市场配置资
源的英国都毫不犹豫地把政府推到了推进制造业数字化转型的台前，精心策划着对制造业数字化转型的引领与政策保障，那就说明政府在这一领域的作用是不容忽视的。正如英国政府在其“信息经济战略”中所言：“信息经济正在改变我们的生活和工作方式。这对我们在全球舞台上的成功、我们的竞争力和我
们与整个经济的联系至关重要。在英国，我们有着强大的创新历史，从‘算法之父’艾伦·图灵(Alan Turing)到万维网的发明者蒂姆·伯纳斯-李(Tim Berners-Lee)。今天，我们拥有世界领先的计算机科学部门，高度创新的技术企业，以及开放数据和透明度的开创性方法。如果我们想在信息经济中保持实力，就不能对制造业数字化转型的趋势视若无睹。我们需要政府、工业界和学术界共同采取行动，携手合作，共同迈向行业的成功，并确保
整个经济领域都能感受到效益。”[1]25
有鉴于此，本
文选取英国为研究对象，考察其制造业数字化转型的动因、政府对制造业数字化的引领和政策保障[2-5]，并通过对中英制造业数字化转型发展差异的分析，进一步凝练出可资借鉴的经验。
一、转型动因：借助数字化来放大技术积累上的优势
英国作为第一次工业革命的发源地，曾被视为“现代工业革命的摇篮”。进入21世纪后，虽然在基础科学研究和技术研发等领域仍未落后于人，但英国的生产力和生产效率却随着其国力的衰落而走上了下坡路。服务型经济的兴起和国内
①例如德国提出了“工业4.0”战略布局并发布了《数字化战略2025》，美国则提出了“先进制造伙伴计划”。
（图1）英国、法国、德国历年制造业增加值占GDP
比重
数据来源：www.kylc/stats/global/yearly_per_country/g_manufacturing_value_added_in_gdp/gbr-fra-deu.html ，访问于2022年12月25日。
数字治理32
2023年第8期劳动力价格的提高使英国制造业自20世纪80年代开始萎缩，80年代和90年代初的两次经济衰退进一步加剧了这一态势。英国制造业增加值占GDP 比重由1991年的16.26%下降到了2007年的不足10%，低于法国（11.63%），甚至不到德国（20.85%）的一半（见图1）。如今英国制造业占G
DP 的比重更是降至不到十分之一，其过去引以为豪的汽车产业甚至成为了制造业衰退的典型案例：宾利、劳斯莱斯、MINI 等品牌被德国车企收购，百年品牌罗孚汽车在2005年被中国南京汽车集团买下，印度塔塔集团在2008年花费23亿美元并购了捷豹和路虎[2]。
路虎是哪个国家的品牌2008年全球金融危机之后，随着数字技术的日渐成熟及其产业化进程的加快，英国看到了利用数字技术改造制造业的机会，认为以大数据、云计算、人工智能等为代表的数字技术不仅能支撑企业实现对生产全流程的全面数字化管理，使生产过程和资源配置达到最优，而且能推动企业的智能化，即让生产系统在与设备和环境的信息交互中直接进行智能决策以提升决策效率。科学研究也证实了数字化转型能够提高制造业企业生产
率、降低交易成本，并且能促进基础制造行业的高端化[6]1-6[7]29。相较于劳动密集型产业而言，高技术制造业部门通过数字化的改造后将更具有竞争优势，所能获取的数字化红利也最为丰厚[8]。这使得英国政府进一步意识到可以借助数字化转型的契机放大其在制造业技术积累上的优势，弥补因缺乏廉价劳动力而与后发国家之间形成的差距。
基于此，为把握数字科技进步提供的发展机遇，推动英国的产业结构调整和优化升级，英国政
府做出了一系列的规划部署，早在2009年就发布了《数字英国》计划，成为世界上最先出台数字经济政策的国家。此后，英国不断升级数字经济战略，先后出台《信息经济战略》《数字经济战略（2015-
2018）》和《数字战略（2017）》等方针，促进经济创新发展，引导制造业数字化转型，并试图探索出具有英国特的发展路径和政策保障机制，逐渐成为世界数字经济强国。
二、政府引领：重金培育战略先导技术
从英国数字经济的整体规模来看，2021年占GDP 比重超过60%，已经达到了2.1万亿美元，位列世界第五②。其中产业数字化③又占据着主导地位，在数字经济结构中占比在2020年超过了80%，成为英国国民经济增长的核心动力。这种动力具体体现在先进的数字化技术在制造业领域得到的有效应用，尤其是在英国政府的引领下，部分重点投资的技术和产品逐渐成为当下英国工业重新崛起的象征。
英国基于科研优势使得数字经济在工业上的渗透率长期超过三成以上（见表1），制造业数字经济占比在2020年排名世界第四，仅次于德国、韩国
和美国。此外，制造业的数字技术采用率不断上升，其中增材制造技术的采用率高达28%，机器人约为22%，工业互联网12%，增强现实(AR)和虚拟
②中国信通院：《全球数字经济白皮书（2022）》，
www.caict.ac/kxyj/qwfb/bps/202212/t20221207_412453.htm。
③2016年英国产业数字化占GDP 比重达到53.23%，仅次于世界第一的德国（55.13%）。2017年英国产业数字化占GDP 比重依然维持在50%以上，规模达到15249亿美元。
数据来源：《全球数字经济白皮书（2021）》，访问于2022年12月24日。
（表1）2017-2020年英国数字经济行业渗透率变化（%
）
刘军梅等：英国制造业数字化转型的政策保障及中英比较研究
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现实(VR)7%，人工智能和机器学习5%④。尤其是增材制造技术已成为英国制造业数字化转型中最突出的成果之一，因此英国政府在增材制造上的布局可以被视为其引领战略先导技术发展的典型案例。
增材制造(Addictive manufacturing)，俗称“3D打印”，是一种由连续的材料层构建三维物体的技术。从1996年到2016年，全球增材制造市场总规模从4亿美元增长至60亿美元，并预计在2022年达到260亿美元[9]。增材制造技术的优势表现为在很大程度上减少了生产复杂精密零件的工序和生产周期，而且产品结构越复杂，该技术对生产效率的提升就越显著。如今，英国正处于增材制造技术进步的前沿，国内约有250家组织参与该领域的技术项目，并已经建立起应用增材制造技术开展产品研发的企业集。此外，英国的研究人员正在引领增材制造向最终用途部件生产的过渡。这些创新性研究为劳斯莱斯、葛兰素史克、吉凯恩集团等英国或跨国企业带来了新的利润增长点。英国新兴的增材制造供应链还包括一些世界领先的增材制造机器、材料、零部件和技术供应商，以及如雷尼绍和LPW technology等软件供应商[10]。英国已经能够将增材制造方面的研究成果与专业的生产技术流程相结合，使之成为制造业数字化转型的重要支撑。
为了稳固在增材制造领域的领先地位，英国政府大幅度增加了对增材制造的资助，研究经费从2007年的800万英镑提升至2016年的近5500万英镑[11]，其中大部分资金来自通用工程和物理科学研究理事会(EPSRC)和“创新英国”(Innovate UK)项目。“创新英国”于2016年5月推出的“互联数字增材制造项目”(Connected Digital Additive Manufac‐turing)就获得了第一笔总计450万英镑的增材制造专项资金。
该项目目的是帮助企业采用先进的增材制造技术，并克服增材制造业务增长的障碍。“创新英国”还运行着一个1500万英镑的循环资助计划，以刺激和扩大制造业和材料领域的创新。获资助的项目必须涉及制造系统、技术、流程或商业模式的创新，或材料开发、性能、集成以及再利用方面的创新，并需与增材制造研究紧密贴合。
作为一种科学研究与研发创新相融合的技术，增材制造被认为是英国实现更高水平生产力的关键路径之一，同时也是英国工业战略的重要组成部分。2020至2021年间英国政府额外拨款47亿英镑用于支持增材制造技术[10]，其中受益较多的是产业战略挑战基金(ISCF)，其目标是“将英国领先世界的研究与商业活动相结合，以应对当前时代的主要工业和社会挑战”[12]。在ISCF的视角下，增材制造不但在应对“未来制造和材料”挑战中发挥着关键作用，而且还能为英国开发用于航空航天、汽车和其他先进制造部门的轻型廉价复合材料赋能。
基于对增材制造的案例研究，可以发现，英国政府在培育战略先导技术上的成就充分体现了政府在制造业数字化转型过程中的重要地位。面对前期投入大且存在风险的数字技术研发，英国政府领头注入资金，帮助企业承担相当比例的风险，起到了良好的示范效应，激励研发团队与制造业企业增加对数字化的研究和投资，进而为数字化转型提供坚实的物质保障。
三、政策保障：以政策网络部署补位市场机制
要想真正推进并完成制造业的数字化转型，政府还需要寻到一条符合本国国情的发展路径，并据此构建完善的政策保障网络。英国政府经过十余年的经验积累，逐步明晰了政府和市场在推进制造业数字化转型过程中的定位与分工，体现出了以政策网络部署补位市场机制的显著特征。
根据2016年英国国家统计局公布的数据，在英国331亿英镑（占GDP的1.67%）的研发支出中，出资占比最大的是企业（67%，222亿英镑），其次
④中国信通院：《全球数字经济白皮书（2021）》， www.caict.ac/kxyj/qwfb/bps/202108/t20210802_381484. htm。
数字治理34
2023年第8期是大学（24%，80亿英镑）、政府（7%，22亿英镑）和
非政府组织（2%，7亿英镑）[13]
，企业在数字技术研
发上的支出在2020年超过了50亿英镑。2021年英国每隔11天半就会诞生一家独角兽企业，至今已经有114家，超过德法两国的总和[14]。这说明大量富有活力的企业成就了英国在人工智能、先进半导体设
计和量子计算等新兴领域的世界领先地位，同时也为制造业数字化转型提供了良好保障。由此可见，英国仍然主要依赖市场机制推进制造业的数字化转型，政府则以提供政策保障为主，坚持了“企业自主”的基本路径。英国政府所有的政策保障体系都是致力于向市场主体提供支持性的服务⑤，包括完善法律法规和规章制度、开展数字化基础设施建设⑥、投资教育培训事务以提高公民数字能力水平⑦、推广对企业生产率有积极影响的数字化解决方案等等，宗旨是从可持续发展的角度为制造业数字化转型乃至整体数字经济注入全新活力、提供具有公共产品属性的基础设施和服务，为企业、大学和非政府组织等各类实体的参与创造良好的外部环境（见图2）。英国政府推动制
造业数字化转型的核心机构是“商业、能源和产业战略部”(Department for Business,Energy &Indus‐trial Strategy)⑧，其与内阁办公室、教育部和国际发展部一起联合打造数字经济政策网络，共同构建英国的数字战略体系，并对处于不同政策供给端的部门进行财政资金分配⑨。
⑤2016年，英国政府拨出1300万英镑用于发展一个新机
构——英国生产力委员会(UK Productivity Council)，该委员会旨在通过提高管理技能和提高生产率支持初创企业和中小企业。
⑥英国政府提出了一个10亿英镑的投资计划以完善新一代的数字基础设施建设，确保居民和企业能更快地接入互联网。
⑦例如在2014至2015年有8500万英镑投资于培训相关技术人员，以提高其数字能力到能有效使用技术解决问题的技能水平。英国也是世界上第一个在2014年引入中小学编程教学义务的国家，覆盖了5至16岁的儿童和青少年。⑧该部门于2016年由商业、创新和技能部与能源和气候变化部合并而来。
⑨例如英国政府在2016年为科学技术拨款115亿英镑，而该项资金被直接转移到负责分配的单位，其中提供给研究理事会34亿英镑、民政部门(Civil departments)33亿英镑、高等教育拨款委员会(Higher Education Funding Councils,HEFCs)22亿英镑、国防部(Defence department)16亿英镑。
（图2）
英国制造业数字化转型路径
刘军梅等：英国制造业数字化转型的政策保障及中英比较研究
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