工商理论骨干培训研讨班专题2014—4工商行政管理与新《消费者权益保护法》
汽车三包法国家工商总局消保局副局长黄建华
我国《消费者权益保护法》施行二十年来，在保护消费者合法权益方面发挥了重要作用。随着经济社会不断发展。人们的消费方式、消费结构和消费理念等方面产生了很大变化，消费维权工作领域产生了不少新情况、新问题。从2009年起，国家工商总局依据国务院修订《消费者权益保护法》的计划，开展了一系列调研、论证工作并组织起草。2013年10月25日。十二届全国人大常委会第五次会议高票通过了“关于修改《消费者权益保护法》的决定”。这次修改，标志着我国消费者合法权益保护工作取得重大进步，对于优化消费环境、充分发挥消费对扩大内需、经济增长的基础作用，以及维护市场经济秩序、促进社会和谐稳定，具有重大意义。
本次修改决定对《消费者权益保护法》作了31处调整。由原法的55条增加到63条，规范内容大大扩展，维权力度大大加强。修改后的《消费者权益保护法》，从加强社会诚信建设、充实细化消费者权益、强化经营者义务、规范网络购物等新的消费方式、充分发挥消费者协会的作用、进一步明确行政部门的监管职责、强化虚假广告责任和加大惩罚性赔偿力度等多个方面进行了完善。为了便于准确地理解、领会、把握此次修改的重点、修改背景和立法本意，笔者从5个方面对新修改的《消费者权益保护法》作初步解读。
一、充实细化了消费者权益的规定
《消费者权益保护法》(以下简称《消法》)以保护消费者权益为最主要目的，将明确对消费者权益保护作为立法基础，具体规定了安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、结社权、获得知识权、人格尊严和民族风俗习惯受尊重权、监督权等9项消费者权利。这次修改针对《消法》实施20年来的新情况、新问题。对消费者权益着重作了几点充实细化：
(一)明确了个人信息依法得到保护的权利
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近年来，经营者非法收集、使用消费者个人信息、擅自泄露或者非法向他人提供消费者个入信息等现象时有发生，严重影响消费者正常生活，侵害消费者合法权益。在此次修改中，社会各界普遍要求增加保护消费者个人信息的规定。
新《消法》第二十九条从四个方面对个人信息的保护作出了规定：一是经营者收集、使用消费者个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经消费者同意。所谓正当、必要。就是经营者不能超出与消费者交易范围的需要，收集与其提供的商品和服务无关的信息。二是经营者收集、使用消费者个人信息，应当公开其收集、使用规则。不得违反法律、法
规的规定和双方的约定收集、使用信息。经营者应合法、依约定获取和使用消费者个人信息。三是经营者及其工作人员对收集的消费者个人信息必须严格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。经营者应当采取技术措施和其他必要措施，确保信息安全，防止消费者个人信息泄露、丢失。在发生或者可能发生信息泄露、丢失的情况时，应当立即采取补救措施。消费者的个人信息是有商业价值的，经营者负有对获取的信息保密的义务，以及受损时立即补救的义务。四是经营者未经消费者同意或者请求，或者消费者明确表示拒绝的，不得向其发送商业性信息。经营者不得用获取的个人信息侵扰消费者。
1．将个人信息受到保护作为消费者的一种权利加以确认，是《消法》修订的一大亮点。“无权利则无救济”．法律赋予个人信息主体以个人信息权利，能够在个人信息主体权益受到侵害时，实现法律的救济功能，充分保护个人信息主体的权益。同时，这一修改，不仅与2012年12月十一届全国人大常委会第三十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》的有关规定精神相一致，还
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将保护范围从仅对网络领域个人信息的保护扩展到对所有个人信息的保护上来。
2．随着信息技术和互联网的发展，个人信息保护越来越得到全社会的普遍关注和重视，到目前为止，
国际上已经有50多个国家和组织建立了个人信息保护相关法规和标准。最重要的有关个人信息保护的原则是国际经合组织1980年颁布的《关于保护隐私和个人数据跨国流通指导原则》中有关个人信息保护的列明目的、收集限制、使用限制、安全保护等八项原则。这些原则体现了对人的尊重，消费者有私人信息空间不受打扰的权利。在市场交易过程中，对个人信息的保护不是为了限制个人信息的流动，而是对个人信息的流动进行管理和规范。确保个人信息能够在合理、合法的状态下流动，以提高市场效率，更好地为消费者服务。
3．按照有关法律法规的规定和国家工商总局的“三定”方案。工商部门具有负责网络商品交易监管、维护网购消费者的合法权益职责。为了加强对网络购物的监管执法。国家工商总局在2010年5月制定并公布了《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》，对个人信息的保护作出了明确规定。近年来，工商部门进行了监管探索。取得了一定成效。2013年上半年网络交易查办的案件有2000多件，其中不乏违反有关个人信息保护规定的案件。针对网络交易发展发生的新变化、新趋势，国家工商总局依据新《消法》，发布了《网络交易管理办法》，对相关监管工作作了进一步完善，并于今年3月15日与新《消法》同步施行。
(二)完善了“三包”规定
商品和服务的质量，关系消费者的日常生活，涉及消费者人身、财产安全。工商部门和消费者协会受
理的申诉投诉案件中。有一半都与商品和服务质量相关。强化退货、更换、修理的规定是促使保证商品和服务质量的有效措施。据此，新《消法》第二十四条规定：“经营者提供的商品或者服务不符合质量要求的，消费者可以依照国家规定、当事人约定退货，或者要求经营者履行更换、修理等义务。没有国家规定和当事人约定的。消费者可以自收到商品之日起七日内退货；七日后符合法定解除合同条件的，消费者可以及时退货，不符合法定解除合同条件的，可以要求经营者履行更换、修理等义务。依照前款规定进行退货、更换、修理的，经营者应当承担运输等必要费用。”
1．新《消法》扩大了“三包”规定的适用范围，大大强化了对消费者的保护力度。目前国家已出台5批“三包”规定，涉及电视、洗衣机、空调、固定电话机、移动电话机、台式电脑、笔记本电脑、家用视听商品和家用汽车等，共24种商品，但覆盖的范围依然有限。这次新<；消法》规定，没有国家规定和当事人约定的，消费者可以自收到商品之日起七日内退货，并明确了七日之后经营者应承担退货、修理、更换义务的情形．把覆盖面扩大到所有的商品。
2．新《消法》第二十四条有关“商品或者服务不符合质量要求的，消费者可以依照国家规定和当事人约定退货、更换、修理”的规定，是从原《消法》第二十三条有关“三包”的规定转过来的。“三包”有特定含义．即退、换、修均由经营者全包下来的。对消费者而言是免费的。新《消法》这条规定对消费者来说，退货、更换、修理依然是免费的。
3．“当事人约定”不能低于国家规定中有关经营者应当履行退货、更换、修理的义务，只能高于国家规定。也就是说国家规定是底线，不能突破l在底线之上，鼓励经营者作出有利于消费者的约定或者承诺。
4．关于七日后符合法定解除合同条件的规定，可以引用《合同法》第九十四条等规定进行退货。对于不能实现合同目的，而需要解除合同的，就是要恢复原状，即退货。不符合法定解除合同条件的，可以要求经营者履行更换、修理等义务。“七日后”一般以商品的保质期为截止时间点。
另外，退货、更换、修理所产生的运输等必要费用，是因为商品或者服务不符合质量要求造成的．理应由经营者承担。
(三)加大对欺诈行为的惩罚力度
现实生活中有的经营者采取弄虚作假等欺诈行为，损害消费者权益，甚至造成严重损害消费者身体健康的后果，各方面呼吁对此加大惩罚力度。据此，新<；消法》第五十五条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五
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百元的。为五百元。法律另有规定的，依照其规定。经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供．造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的．受害人有权要求经营者依照本法第四十九条、第五十一条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。”
1．这两款的规定，与原《消法》相比，加强了惩罚性赔偿的力度。民事损害赔偿的一般原则为填平原则，即损害多少赔偿多少。但从1993年《消法》第四十九条开始对经营者提供商品或者服务有欺诈行为的实行惩罚性赔偿制度。第五十五条第一款规定增加的惩罚性赔偿金额由原《消法》第四十九条的一倍升为三倍。过去为双倍赔偿，现在是“l+3”，实际为四倍。考虑到有些商品价值量较低，如几块钱东西的乘四倍，不过几十块钱达不到惩罚的目的。所以该款又补充一句。“增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元”，即惩罚性赔偿额起点就是500元。同时，该款还开了一个口子。即“法律另有规定的，依照其规定”。
第五十五条第二款是新增加的规定，来源于2009年12月通过的《侵权责任法》。该法第四十七条中有“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”的规定，但没有具体量化，新《消法》规定了明确的倍数，把《侵权责任法》在消费维权领域具体化了。按新《消法》规定，消费者不但有权要求经营者依照本法第四十九条、第五十一条等
法律规定赔偿损失．而且有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿，即“1+ 2”，实际为三倍以下的赔偿。
2．惩罚性赔偿的规定借鉴了美国的立法实践，对于惩罚性赔偿额进行了量化。新《消法》第四十九条规定：“经营者提供商品或者服务，造成消费者或者其他受害人人身伤害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。”从目前司法实践来看，对死亡赔偿金的确定．应根据上年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算。2012年全国平均数约为245万元，如果乘以20，也就是将近50，这是全国的平均，如果再加两倍
34卞砑工商管理轩完那就是将近150万。惩罚性赔偿的作用就是遏制加制裁，制裁违法经营者，遏制这种违法行为再次发生。
3．从2003年12月4日《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定，“受害人或者死者近亲属遭受精神损害，赔偿权利人向人民法院请求赔偿精神损害抚慰金的，适用《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》予以确定”，到2009年《侵权责任法》第二十二条规定，“侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿的规定”；再到2013年新《消法》第五十一条规定，“经营者有侮辱诽谤、搜查身
体、侵犯人身自由等侵害消费者或者其他受害人人身权益的行为，造成严重精神损害的，受害人可以要求精神损害赔偿”，可以看出我国法制的进步，越来越以人为本。对消费者的保护力度越来越大。
二、强化了经营者的义务与责任
经营者的义务和责任与消费者权益密切相关．如同一个硬币的正反两面。在现实生活中消费者权利的行使，通常应靠经营者履行相应的义务来实现。针对现实生活中频繁发生的消费者权益受到损害的情形以及维权难的情况，新《消法》强化了经营者的义务，从以下几个方面作了进一步明确和扩展：
(一)明确召回缺陷商品的义务
新《消法》第十九条规定：“经营者发现其提供的商品或者服务存在缺陷，有危及人身、财产安全危险的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取停止销售、警示、召回、无害化处理、销毁、停止生产或者服务等措施。采取召回措施的，经营者应当承担消费者因商品被召回支出的必要费用。”召回是以消除缺陷。避免伤害为目的。之前我国有2013年1月1日实施的《缺陷汽车产品召回过来条例》，此外还有11种产品的管理制度中含有召回的用语表述。如食品、乳制品、玩具等。但这些产品在召回条件、企业责任、政府职责、处理措施等方面不尽一致。这次新《消法》规定的召回范围适用于所有的缺陷商品或者服务，并将法律位阶由行政法规、规章提升至基本法律。
1．经营者有在第一时间报告和告知的义务。生产
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领域向质检部门报告，流通领域向工商部门报告。同时，应当立即告知消费者，如通常汽车销售的4s店都有购车人的详细信息，如果经营者发现其销售的汽车存在缺陷，有危及人身、财产安全危险的，应当立即告知相关的消费者。
2．本条明确规定了经营者必须立即采取防止危害发生的6种措施，一是责令停止销售，即通常讲的下架。二是警示。经营者应向特定和不特定消费者发出警告，提醒广大消费者以免危及人身、财产安全。三是召回。四是无害化处理。五是销毁，对缺陷商品的销毁，应该采取环保的办法。六是对情节特别严重的。还要采取责令停止生产或者服务的措施。
3．本条中的召回为主动召回(第三十三条的召回为责令召回)，召回的原因是因为经营者提供的商品或者服务存在缺陷问题造成的。所以应由经营者承担消费者因商品被召回支出的必要费用。
(二)明确经营者的举证责任
在立法调研过程中，很多消费者都反映维权难，所以这次修法的一个着力点就是切实解决维权难的问题。在维权难当中反映比较多的一个问题就是举证难，包括鉴定难、鉴定费用高等问题。据此，新《消法》增加了一个条文，即第二十三条第三款规定：“经营者提供的机动车、计算机、电视机、电冰
箱、空调器、洗衣机等耐用商品或者装饰装修等服务，消费者自接受商品或者服务之日起六个月内发现瑕疵，发生争议的，由经营者承担有关瑕疵的举证责任。”
1．这个条文采取了举证责任倒置的制度设计。民事诉讼一般原则为“谁主张谁举证”，但在科技迅速发展的今天，针对那些具有技术含量的商品或者服务存在瑕疵(这里的瑕疵，包括缺陷，作广义使用)，消费者很难举证，证明指出问题所在。所以，新<；消法》作了一个责任义务的平衡，规定对于六个月内发现、出现的问题产生消费争议，其举证的负担转到经营者。经营者需证明这个商品在出售的时候、在消费者购买的时候是没有问题和瑕疵的。
2．列举的商品有如机动车、计算机、电视机、电冰箱、空调器、洗衣机等耐用商品或者装饰装修等服务。后面有一个“等”字，这也就是说还有其他的商品是可以适用这个规定。这些商品应当与条文中列举的这些商品相类似。按照一般的社会认知，应是那些使用时间比较长的，尤其是还具有一些技术含量的商品。我国的法律包括《消法》和其他民事法律中，不都是规定由经营者来承担举证的义务和责任的，但在特殊领域需要由经营者承担这个义务和责任，即提供证据来证明商品或者服务是否存在问题。己方经营行为是否有过错，以及这个问题与己方的行为是否存在因果关系。如果经营者拿不出相应的证据，就应承担民事赔偿责任。
(三)强化广告经营者、发布者以及广告相关方的责任
从行为后果看，广告经营者、发布者设计、制作、发布虚假广告，对消费者造成的损害同样严重，应当强化其责任。据此，新《消法》第四十五条增加了对虚假广告或者其他虚假宣传规制的内容：
1．第一款规定：“消费者因经营者利用虚假广告或者其他虚假宣传方式提供商品或者服务．其合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿。广告经营者、发布者发布虚假广告的。消费者可以请求行政主管部门予以惩处。广告经营者、发布者不能提供经营者的真实名称、地址和有效的，应当承担赔偿责任。”这里规定的经营者为广告主；广告经营者为广告公司；广告发布者为电视台、广播电台、报纸杂志等有发布平台的媒体。广告公司或者电视台、广播电台、报纸杂志发布了虚假广告又不能提供广告主的真实名称、地址和有效的，就应先行赔偿。
2．第二款规定：“广告经营者、发布者设计、制作、发布关系消费者生命健康商品或者服务的虚假广告．造成消费者损害的．应当与提供该商晶或者服务的经营者承担连带责任。”连带责任是一种很重的责任。所以只限于关系消费者生命健康商品或者服务虚假广告，如食品、药品等。
3．第三款规定：“社会团体或者其他组织、个人在关系消费者生命健康商品或者服务的虚假广告或者其他虚假宣传中向消费者推荐商品或者服务。造成消费者损害的，应当与提供该商品或者服务的经营者承担连带责任。”这里的个人主要是指当前反映突出的明星代言问题。明星代言广告产品获得巨额收益．而食品、药品出了问题却与明星没有任何干系．有失公
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平．因此法律规定其获取的利益与其承担的责任应一致、相平衡。
(四)规范格式条款。制止霸王合同
合同格式条款在消费领域被普遍使用．发挥了便利交易双方、提高市场效率的积极作用。但一些经营者利用格式条款不与对方协商、重复使用等特点．将自己单方面的意愿强加给消费者。这种霸王条款破坏了正常的消费环境，损害消费者合法权益。新《消法》在《合同法》对格式条款加以限制的基础上，更近一步，规定更加具体。
1．经营者负有提示、警示义务。新《消法》第二十六条第一款规定：“经营者在经营活动中使用格式条款的，应当以显著方式提请消费者注意与其有重大利害关系的内容，如商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等，还应按照消费者的要求予以说明。”须注意的是，应以“显著方式”提请消费者注意与其有重大利害关系的内容，如果是用消费者很难辨认、或者含糊其辞的表述，都是不符合法律规定的。
2．第二十六条第二款规定：“经营者不得以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式。作出排除或者
限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定，不得利用格式条款并借助技术手段强制交易。”一是此次新《消法》规定较细，排除消费者权利不行，限制消费者权利不行，免除和减轻经营者责任也不行。二是针对实践中存在经营者利用格式条款并借助技术手段“”消费者的情形，新《消法》在第二十六条第二款中特别增加了一项禁止性规范．规定经营者不得利用格式条款并借助技术手段强制交易。
3．第二十六条第三款则强调：“格式条款、通知、声明、店堂告示等含有前款所列内容的．其内容无效。”此款强调自始无效，即签订起就对消费者不发生法律效力。
三、规范网络购物等新的消费方式
随着信息技术的广泛应用．通过网络、电视、电话等销售商品或者提供服务的式逐渐兴起，网络销售、网络购物已经发展成为一种重要的交易式。针
36中蹰工奇管理轩完对新消费方式特点。依据我国网络销售活动实际，借鉴国外一些成熟做法，新《消法》对网络购物从以下几方面作了规范：
(一)保护消费者的知情权
针对网络购物中经营者提供的信息不真实、不完整问题，新《消法》第二十八条规定：“采用网络、电
视、电话、邮购等方式提供商品或者服务的经营者，以及提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息。”网络、电视、电话、邮购的经营者以及提供证券、保险、银行等金融服务的经营者。都有提供相关必要信息的义务。此外，金融消费也适用于《消法》。
(二)保护消费者的选择权
这次修改将国外实行了一二十年的成熟的制度．即无理由退货制度引进到国内来，赋予消费者在适当期间单方解除合同的权利。保护消费者的选择权。新《消法》第二十五条规定：“经营者采用网络、电视、电话、邮购等方式销售商品，消费者有权自收到商品之日起七日内退货，且无需说明理由，但下列商品除外：(一)消费者定作的；(二)鲜活易腐的；(三)在线下载或者消费者拆封的音像制品、计算机软件等数字化商品；(四)交付的报纸、期刊。除前款所列商品外，其他根据商品性质并经消费者在购买时确认不宜退货的商品，不适用无理由退货。消费者退货的商品应当完好。经营者应当自收到退回商品之日起七日内返还消费者支付的商品价款。退回商品的运费由消费者承担；经营者和消费者另有约定的，按照约定。”
1．经营者采用网络、电视、电话、邮购等方式销售商品，对于消费者一方来说属于远程购物。通过视
频、图片、文字说明得出的判断，可能与实物有所区别，例如质感、颜、大小会有差异。为了修正这种偏差，新《消法》规定了无理由退货制度，也叫无因退货制度，即消费者退货无需说明理由。但退货是有期限的，这个期限就叫“冷静期”，新《消法》规定无理由退货的期限为7天内，国外也有规定为14天的。如果从消费者行使权利的角度讲．被称为反悔权、后悔权或无理由退货权。