《残疾⼈就业条例》解读
第
⼀
节
⽴法背景
国外有关残疾⼈就业和其他相关权益保障的⽴法，始于20世纪初，到第⼆次世界⼤战后逐步发展完善起来。1920年美国制定的《职业康复法》是世界上第⼀部专门针对残疾⼈就业⽅⾯的法律，此后残疾⼈就业⽴法普遍得到各国的重视，到了20世纪中叶，开展残疾⼈就业⽴法已成为世界各国保护残疾⼈基本权益的重要⼿段，残疾⼈就业保护制度也⽇臻完善。⽬前，全世界绝⼤多数国家和地区都在不同程度上制定了这⽅⾯的法律和规定，为残疾⼈实现劳动就业权益提供了法律保障。
联合国和国际劳⼯组织也特别关注残疾⼈就业问题。联合国⼤会于1975年12⽉通过的《残疾⼈权利宣⾔》规定：“残疾⼈有权享受经济和社会保障，有权按照其能⼒获得并保有职业；有权接受职业培训、职
业康复和就业指导等服务，以充分发挥他们的能⼒和技能并参与到社会⽣活。”1982年联合国第三⼗七届会议通过的《关于残疾⼈的世界⾏动纲领》明确提出：“会员国应制定政策，设⽴各项服务的⽀助性机构，以保证残疾⼈都能有平等的就业机会。”“应该为那些有特殊需要或有特别严重障碍⽽不能应付竞争性就业要求的残疾⼈，提供受保护的职业。”“法律和规章不应为残疾⼈的就业造成障碍。”1983年国际劳⼯组织通过的159号公约《残疾⼈职业康复和就业公约》(我国全国⼈⼤常委会1987年批准)要
求：“所有会员国应通过法律、法规或符合国家条件和实际情况的其他办法，采取必要步骤，使本公约的就业政策⽣效”，“使残疾⼈能获得、保持适当职业并得到提升”。“为残疾⼯⼈与其他⼯⼈享有有效平等机会和待遇⽽制定的积极的特别措施，不应认为是对其他⼯⼈的歧视。”
⼀、各国残疾⼈就业⽴法概况
1.按⽐例就业
1944年英国为解决残疾⼈就业问题，出台了《残疾⼈就业法案》，规定达到或超过20名雇员的雇主必须⾄少雇⽤3%的残疾⼈。这是世界上第⼀个提出按⽐例安排残疾⼈就业政策的⽴法。尽管这⼀⽴法在当时的英国没有取得预期的效果，但按⽐例安排残疾⼈就业被认为是促进残疾⼈就业的合理措施被世界各国⼴泛接受，⽇本、韩国、美国、法国、俄罗斯、意⼤利、奥地利、印度、德国、荷兰、西班⽛、⽐利时等国家和地区都在⽴法中明确了按⽐例安排残疾⼈就业的内容。联合国关于残疾⼈⼗年的
第七次会议报告指出:“应在各国⽴法中采⽤按⽐例雇⽤残疾⼈的办法。”
2.设⽴庇护性⼯⼚，集中安置残疾⼈就业
建⽴庇护性⼯⼚集中安置残疾⼈就业，也是许多市场经济国家采⽤的主要⽅式。⽇本、英国、瑞典等国在采⽤按⽐例安置残疾⼈就业的同时，对通过劳动⼒市场就业有困难的重残⼈，建⽴庇护性⼯⼚，予以集中安置。如⽇本法律规
定：“在⼀般单位就业确有困难的重残⼈，由庇护性⼯⼚予以安置，并为其提供适宜的劳动岗位、劳动条件和环境。“
3.对残疾⼈个体经营和⾃主就业给予扶持
还是⽇本的例⼦。⽇本法律规定，国家及地⽅政府为了确保残疾⼈⽣活的稳定，必须给予资助，实⾏养⽼津贴制度，对⾃谋职业的残疾⼈提供贷款担保，为肢残者提供电动轮椅和汽车等，并在开业、就业⽅⾯给予资⾦援助。
⼆、《条例》的出台背景
1.《条例》出台于贯彻科学发展和构建和谐社会之际
改⾰开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩⽬的成就，⼈民⽣活⽔平不断提⾼，同时，经济社会发展中不和谐、不稳定的因素仍然较多，就业、社会保障、环境保护、社会治安、收⼊分配等问题和⽭盾需要进⼀步化解。
在这重要机遇期，党和国家提出了科学发展的指导思想和构建和谐社会的战略部署，并在具体⼯作中⾼度注重民⽣问题。这对残疾⼈事业提出了更⾼的要求，科学发展不能忘记弱势体，社会和谐不能脱离残疾⼈，科学发展也好，和谐社会也好，⾸要的是要关注那些最困难、最贫困、最弱势的体是否得到了关⼼、照顾和帮扶。
从这⼀⾓度上来看，《条例》的出台正逢其时。就业是民⽣之本，残疾⼈就业是残疾⼈⾃强⾃⽴、摆脱贫困的有效途径，是残疾⼈参与经济社会⽣活的重要⽅式，是残疾⼈创造价值、贡献社会的主要平台。
2.《条例》出台于国家实施积极的就业政策时期
我国是⼀个处于⼯业化、城镇化进程中的⼤国，⼈⼝众多。⼀⽅⾯能够为经济社会发展提供⼤量的廉价劳动⼒；另⼀⽅⾯，虽然国家在挖掘潜⼒促进就业，减少失业⽅⾯做了⼤量⼯作，实施了积极的就业政策，但由于剩余劳动⼒结存太多，仍然⽆法提供⾜够吸纳劳动⼒的就业容量，加之全球经济调整、农民转移就业、技术培训不⾜等各种因素，国家总体就业压⼒巨⼤，残疾⼈就业形势更加严峻。
今后⼏年，中国城镇每年需要就业的⼈⼝都将超过⼆千四百万⼈，⽽新增的就业岗位加上⾃然减员也只有⼀千⼀百万个，在相当长的⼀个时期内就业总体⽭盾都是⼗分尖锐的。在这⼀时期出台《条例》，体现了国家对残疾⼈就业的⾼度重视，既将残疾⼈就业纳⼊国家整体就业⼤局通盘考虑，⼜对残疾⼈就业实施特殊的、某种程度上优先的帮扶措施。
3.《条例》出台于第⼆次全国残疾⼈抽样调查结束不久
2006年，我国实施了第⼆次全国残疾⼈抽样调查，⽬的就是为了掌握残疾⼈状况并为制定残疾⼈事业发展规划及有关法规、政策提供重要依据。据第⼆次抽样调查数据推算，截⾄⽬前，全国各类残疾⼈总数约为8500万，占全国总⼈⼝的⽐例为6.34%。对于残疾⼈，国家固然要通过出台政策、投⼊资源进⾏帮扶，但是更重要的是给予其中有劳动能⼒、有就业意愿的残疾⼈就业机会，将保障措施和残疾⼈⾃⾝努⼒有机结合起来。出台《条例》也可以视作对第⼆次全国残疾⼈抽样调查反映的残疾⼈新情况、新⽭盾的有⼒、及时、积极的回应。
三、出台《条例》的重要意义
1.总结和肯定了多年来残疾⼈就业⼯作所取得的成绩
⼀项政策法规的出台，可以说是对以往⼯作模式、经验、做法的固化总结和充分肯定。因为⼯作如果
仍然处于探索时期，就⽆法形成规范化的法律条⽂和要求，也⽆法贯彻落实，从这⼀⾓度来说，《条例》的出台是对多年来残疾⼈就业⼯作的充分肯定。
⼀项政策法规的出台，同时也说明⼯作现状还存在诸多不⾜，为什么要出台政策法规，就是因为还需要运⽤法律法规的强制⼒来推动。截⽌到2012年末，全国城镇有444.8万残疾⼈实现就业，农村残疾⼈就业⼈数达到1770.3万，城镇和农村仍有相当数量的残疾⼈尚未就业，残疾⼈就业⼯作任重⽽道远；另⼀⽅⾯是残疾⼈就业⼯作不均衡，⼀些地⽅经济发展快、资源投⼊多、领导重视、思路创新，残疾⼈就业率和就业质量较好，相反，⼀些地⽅⼯作存在不⾜，法制⼒量更多的意义在于鞭策落后地区加⼤残疾⼈就业⼯作⼒度。
2.从法律的⾼度切实规范和保障残疾⼈的劳动就业权益。
《中华⼈民共和国残疾⼈保障法》第四章明确规定要保障残疾⼈劳动就业权益。《条例》贯彻了《残疾⼈保障法》的精神，并对如何保障残疾⼈就业权益、改善残疾⼈就业状况作了进⼀步规定。《条例》既是对《残疾⼈保障法》的细化，⼜客观上宣传了《残疾⼈保障法》和国家的残疾⼈就业政策，同时对各级政府提出了更⾼的要求，更具可操作性。因为下⾯会讲到《条例》的具体内容，这⾥不再列举法律条⽂了。
3.为残疾⼈就业⼯作提供了坚强的法制保障。
残疾⼈事业⼯作⾯⼴，涉及财政、教育、就业、社会保障、民政等各个⾏政管理部门，⽽残联⾃⾝却不具备⼀些管理职责，这就需要将残疾⼈事业各项⼯作纳⼊各个部门⼯作的⼤局，统筹安排，加以推进。《条例》为残疾⼈就业提供了坚强的法制保障。各级残联可以根据《条例》，进⼀步联合有关职能部门出台贯彻落实《条例》、有利于促进残疾⼈就业的具体政策措施。同时，通过⼤⼒宣传《条例》，使全社会树⽴爱⼼助残的理念和责任意识，营造平等参与的社会氛围。
第
2
节
基本内容
2007年2⽉25⽇，国务院第488号令公布了《条例》，条例于2007年5⽉1⽇起正式施⾏。《条例》共六章三⼗条，内容涵盖了权利保障、指导⽅针、政府职责、⼯作机制、⽤⼈单位责任、优惠政策、扶持保护措施、援助服务、法律责任等。《条例》的出台是⼀件⼤事，在残疾⼈事业进程中具有重要意义，该条例需要认真学习并贯彻落实。下⾯我们从五个⽅⾯来具体解读⼀下条例。
01
指明了残疾⼈就业的基本⽅针
条例第⼆条提出，国家对残疾⼈就业实⾏集中就业与分散就业相结合的⽅针，促进残疾⼈就业。这⼀⽅针是针对残疾⼈就业的基本特点⽽提出来的。市场经济下的就业实际上是⼀种劳动⼒的供给和需求之间的匹配，许多残疾⼈因为⾝体精神的障碍使得在劳动⼒市场竞争中处于弱势，甚⾄残疾作为⼀种能⼒弱的信号⽽导致具备⾼技能、⾼素质的残疾⼈⼈才在就业中被歧视，这就需要通过观念改变、能⼒救济、成本补偿等措施“恢复”甚⾄强化残疾⼈劳动⼒在市场上的可选择性和被交换概率。
集中就业与分散就业的⽅针其实也基于残疾劳动⼒的供给，⼀些残疾劳动⼒通过能⼒救济、成本补偿等措施进⾏交换促进，⽽能⼒救济、成本补偿可能具有规模经济性，⽐如智⼒精神障碍劳动⼒在分散的企业中就业可能是不经济的，需要通过福利企业等集中就业进⾏安置。
同时，随着市场经济发展和企业数量增多，通过按⽐例等杠杆和⼿段推动分散就业已成为残疾⼈就业的主要渠道之⼀，这也符合市场经济⽤⼈⾃主、择业⾃由等基本理念。集中就业与分散就业格局不仅是历史和现状所决定的，同时也符合残疾⼈劳动⼒不同类别特性对就业的不同匹配要求，在很长⼀段时间内残疾⼈就业都会遵循这⼀⽅针。
02
界定了残疾⼈就业的责任主体
条例第⼆条规定，县级以上⼈民政府应当将残疾⼈就业纳⼊国民经济和社会发展规划，并制定优惠政策和具体扶持保护措施，为残疾⼈就业创造条件。第三条规定，机关、团体、企业、事业单位和民办⾮企业单位应当依照有关法律、本条例和其他有关⾏政法规的规定，履⾏扶持残疾⼈就业的责任和义务。机关、团体、企业、事业单位和民办⾮企业单位也就是条例中所称的⽤⼈单位是残疾⼈就业的载体，他们有责任有义务吸纳残疾⼈就业。
政府在安置残疾⼈就业中处于双重⾓⾊，⼀是作为全社会⽤⼈单位安置残疾⼈就业的模范和表率，这是其社会责任，⼆是在促进残疾⼈就业⼯作中起到主导作⽤，这是其社会事务管理职责。政府只有做好表率作⽤，才能更好地发挥主导作⽤。条例第六条规定，中国残疾⼈联合会及其地⽅组织依照法律、法规或者接受政府委托，负责残疾⼈就业⼯作的具体组织实施与监督。这就表明，残联在政府领导和部门配合下具体开展⼯作，应当发挥纽带和桥梁作⽤，为残疾⼈就业提供更有效的服务。这些规定界定了残疾⼈就业责任主体，强化了促进残疾⼈就业的组织保障。
03
提出了促进残疾⼈就业的⼀系列要求
在条例中，并没有对残疾⼈就业有⼀个数量上的要求。但是有⼀个最低要求，即禁⽌在就业中歧视残疾⼈。有⼀个规章所期望的要求，条例第四条规定：国家⿎励社会组织和个⼈通过多种渠道、多种形
式，帮助、⽀持残疾⼈就业，⿎励残疾⼈通过应聘等多种形式就业。有⼀个为实现残疾⼈就业⽬标⽽对残疾⼈提出的要求，条例第四条规定：残疾⼈应当提⾼⾃⾝素质，增强就业能⼒。有⼀个为实现残疾⼈就业⽬标⽽对⽤⼈单位提出的要求，条例第⼋条规定：⽤⼈单位应当按照⼀定⽐例安排残疾⼈就业，并为其提供适当的⼯种、岗位。
这就从国家的政策导向、残疾⼈劳动⼒供给和需求三个⽅⾯提出了要求。“禁⽌在就业中歧视残疾⼈”的最低要求需要运
这就从国家的政策导向、残疾⼈劳动⼒供给和需求三个⽅⾯提出了要求。“禁⽌在就业中歧视残疾⼈”的最低要求需要运⽤法制⼒量严格保障，“帮助、⽀持残疾⼈就业”这⼀期望⽬标则越多越好。某种程度上，对残疾⼈就业的歧视越少，残疾⼈就业的可能性就越⼤。总⽽⾔之，要实现禁⽌歧视和扩⼤就业这两个⽬标，需要从供给和需求两个环节多下功夫才能实现。
04
明确了残疾⼈就业的主要⽅式
按照条例所⾔，⽬前残疾⼈就业主要有以下⼏种⽅式：⼀是按⽐例就业，条例第⼋条规定，⽤⼈单位安排残疾⼈就业的⽐例不得低于本单位在职职⼯总数的1.5%;⼆是集中就业，条例第⼗条规定，政府和
社会依法兴办的残疾⼈福利企业、盲⼈按摩机构和其他福利性单位，应当集中安排残疾⼈就业；三是灵活就业，条例第⼗五条规定，县级以上⼈民政府应当采取措施，拓宽残疾⼈就业渠道，开发适合残疾⼈就业的公益性岗位，保障残疾⼈就业。
县级以上地⽅⼈民政府发展社区服务事业，应当优先考虑残疾⼈就业。另外，在按⽐例就业⽅⾯，条例还对异地安置的按⽐例就业同等对待，条例规定，⽤⼈单位跨地区招⽤残疾⼈的，应当计⼊所安排的残疾⼈职⼯⼈数之内。在个体就业和农村就业这两个⽅⾯，条例没有很明确的措施，我⾃⼰以为，这可能是个体就业、农村就业更多的是扶贫和就业结合起来的缘故，也就是说，扶贫作为就业的⼿段。如果不是这样理解的话，残疾⼈个体就业和农村就业的缺失就是条例的⼀个遗憾。
05
建⽴了促进残疾⼈就业的激励机制
残疾⼈就业对⽤⼈单位来说，在客观上可能增加成本，减少收益，因此需要运⽤经济、⾏政、法律等调控措施及道德、舆论等社会机制，其中主要的还是运⽤经济杠杆，条例主要的经济杠杆是残疾⼈就业保障⾦和税收等，条例第九条规定，⽤⼈单位安排残疾⼈就业达不到其所在地省、⾃治区、直辖市⼈民政府规定⽐例的，应当缴纳残疾⼈就业保障⾦。条例的第⼗七条、第⼗九条就税收减免也作了规定。当然激励机制还包括其他⼀些内容，不⼀⼀列举了。
为避免⽤⼈单位低成本使⽤残疾⼈劳动⼒，条例第⼗⼆条规定，⽤⼈单位招⽤残疾⼈职⼯，应当依法与其签订劳动合同或者服务协议。第⼗三条规定，⽤⼈单位应当为残疾⼈职⼯提供适合其⾝体状况的劳动条件和劳动保护，不得在晋职、晋级、评定职称、报酬、社会保险、⽣活福利等⽅⾯歧视残疾⼈职⼯。
条例还有⼀个奖励性质的激励措施，第七条规定，各级⼈民政府对在残疾⼈就业⼯作中做出显著成绩的单位和个⼈，给予表彰和奖励。遗憾的是这⼀条对于奖励⽤⼈单位的规定不明确。此外，⿎励残疾⼈⾃主创业、积极就业的激励推动机制还有减免、补贴、帮扶等，在条例中也没有很好地体现，我理解这是条例全国适⽤性、最低要求性所决定的，各地可以在执⾏条例的基础上在具体⼯作中多加运⽤，如对⽤⼈单位⽆障碍设施建设的成本进⾏补贴，对有关安置残疾⼈的企业由地⽅税政部门减免有关税费等。
第
3
节
贯彻要求和常见问题
尽管《条例》在覆盖领域、⽅式⽅法等⽅⾯存在⼀些不⾜，但要充分理解该条例出台的艰⾟和对残疾⼈就业⼯作的⽀撑作⽤和约束效应，该条例总体上看仍不失为⼀部⾼规格、强⼒度、可操作的法规，各级政府、残联和有关部门应当认真贯彻落实，并在执⾏的过程中不断探索完善。
⼀、贯彻落实条例的要求
1
提⾼认识，加强领导
提⾼认识，加强领导
党政领导、⽤⼈单位和社会各界应当充分认识到就业对于残疾⼈和残疾⼈家庭以及社会的重要意义，各级党委政府应当加强对残疾⼈就业的领导，纳⼊当地经济社会发展规划和就业再就业⼤局，有关部门应当更好地履⾏职责，为促进残疾⼈就业服务。残联也应当充分发挥好桥梁纽带作⽤。
2
改进服务，创新措施
残疾⼈就业服务机构要进⼀步完善服务⽹络，同时不断提⾼残疾⼈劳动就业服务⼈员的服务⽔平。运⽤互联⽹、报刊等现代设施，畅通就业渠道，降低残疾⼈就业成本，并提供个性化、专业化的就业服务。运⽤好残疾⼈就业保障⾦，对残疾⼈实施免费培训，加⼤培训⼒度，在培训效果上下功夫，提⾼残疾⼈职业技能和素质。在平等签订劳动合同、及时缴纳社会保险、及时⾜额发放⼯资等⽅⾯积极维护残疾⼈的就业权益。在改进服务⽅⾯，重要的是突出创新，残疾⼈就业⼯作出⾊的地区要形成经验，上级政府和残联则要注重吸收有益经验并在辖区内推⼴。
3
扩⼤影响，营造氛围
借助全国助残⽇等各种时期及法制座谈会、研讨会和就业招聘会等各种时机，运⽤⼴播、电视、报纸、⽹络等各种媒体，加⼤对条例的宣传，树⽴残疾⼈和⽤⼈单位典型，营造全社会关注残疾⼈就业的良好氛围。
4
加强督查，落到实处
有关部门和残联按各⾃职能要加强对条例实施开展的各种形式的督察，惩处歧视残疾⼈就业和在残疾
⼈就业中失职的⾏为，奖励对残疾⼈就业有贡献的单位和个⼈，形成全社会积极贯彻《残疾⼈就业条例》的良好局⾯。
⼆、常见问题
1.当前我国残疾⼈就业的情况如何?
改⾰开放以来，特别是《条例》颁布施⾏以来，我国残疾⼈的就业状况得到了明显改善。主要表现在：残疾⼈就业规模总体稳定，残疾⼈就业服务⽹络逐步建⽴健全，促进和保护残疾⼈就业的法规政策⽇趋完善，集中就业、分散按⽐例就业、个体就业、灵活就业以及辅助性就业等多种形式的残疾⼈就业格局初步形成。上边也列举了2012年的两个数据，我不再⼀⼀赘述了。
但残疾⼈就业与国家总体就业状况相⽐仍存在较⼤差距，主要表现为：就业规模不⼤，还有相当数量的就业年龄段、具备劳动条件的残疾⼈尚未实现就业；就业稳定性差，⾮正规就业占据较⼤⽐重；就业层次不⾼，⼤多从事⼀些技术含量较低的⼯作；针对残疾⼈的就业歧视、侵害残疾⼈劳动权益的现象还时有发⽣。
从⼯作层⾯讲，残疾⼈就业的问题和困难主要表现在各项就业促进和保护政策有待进⼀步完善，残疾⼈的职业技能培训、就业服务有待进⼀步加强。
2.⽤⼈单位在吸纳残疾⼈就业⽅⾯有哪些责任?
残疾人汽车根据残疾⼈保障法关于“机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当按⼀定⽐例安排残疾⼈就业”的规定，在总结⽤⼈单位安排残疾⼈就业的实践经验的基础上，《条例》作了以下规定：
⼀是⽤⼈单位安排残疾⼈就业的⽐例不得低于本单位在职职⼯总数的1.5%，具体⽐例由省级政府根据本地区的实际情况确定。集中使⽤残疾⼈的⽤⼈单位中从事全⽇制⼯作的残疾⼈职⼯，应当占本单位在职职⼯总数的25%以上。
⼆是⽤⼈单位应当依法与残疾⼈职⼯签订劳动合同或者服务协议，并为残疾⼈职⼯提供适合其⾝体状况的劳动条件、劳动保护和符合其实际情况的职业培训，不得在晋职、晋级、报酬、社会保险等⽅⾯歧视残疾⼈职⼯。
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