陕西行政学院学报
Journal of Shaanxi Academy of Govemacc 2021年5月第35卷第2期
Myy. , 2021Vol. 35 , No. 2
馈与良好互动。相关单位要在现 有 登
、举报、
等渠道的基础上，运用政府
、 媒介
、政务服务中
心，汇 整理 对于食品药
品监管、公共建设项目、就
等 的有 建议，汇集
政府社会治理模式的革新，尤 其是向服务型政府的全方位转变， 政务数据信息公开、提供
政务
服务、政府和公众良好互动已经成
为 的应有 大势所趋。
区县政务公 化 化涉及
多重维度。唯有提升区县政府治 理能力，充分运用多种手段共同发
! 、管理、服务落 政府
日常工作中，才能使行政过程
合规、业务运行有序，助推社会治 理水平升档升级(
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[责任编辑、校对：党婷+
文章编号:1673 -9973(2021)02 -0020 -05
新时代OI 治理共同体建设的
制度逻辑与实践
杨蕊，石建莹
(中共西安市委党校管理学教研部，西安710054)
摘要：建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，是十九届四中全 会提出的重大制度创新。社区是社会的基本单元，社治理共同体建设的成效直接 反映社会治理现代化建设的水平。新时代社区治理共同体建设有其必然的理论逻 辑、历史逻辑以及制度逻辑。从党委领导、
负责、民主协商、社会协同、公众
、
法治保障、科技支撑等方面，对陕西省推动基层社会治理制度化建设的实践经验进行 梳理和提炼，同时对 社区治理共同体建设进 望，需要陕西在加强社区治理制 度建设的基；上，强化制度的执行和运用能力，把基层社会治理制度优势转化为治理
效能。
关键词：社区治理；共同体；制度化；党建引领
中图分类号：D422.6 文献标识码:A D0I ：10.13411/jki.sxsx.2021.02.004
The System Login of Community Governancn Community
Construction in the New Era and Shaanxi Practicn
YANG Rui , SHI Jian-ying
(Department of Management , Party School & X ian Municipal Committe e & CPC , Xian 710054 , China )
Abstrach : It ia a major institutional innovation proposed by the Fourth Plenare Session of the 19th CPC Centra. Committee ta build a social governance community in which every
one has its responsibility, is also responsible and enjoyed. Community is the basic unit of
society , and the effect of community governancc community construction directly reflects the
level of social governancc modernization. The construction of community governancc commu
nity in the new ere has its inevitable theoretical lovic , historicoi lovio and institutional lovic.
From the aspects of Party committee leadership, government responsibility, democratic con sultation ,social coordination , public participation , rule of law guarantee , sciencc and tech-
noeog.suppoei , ihtspap6ecombsand eetn6sih6peacitcae6xp6etnc6oepeomoitngih6tnsit-
tutionalization of grass-roots social governancc in Shaanxi Provincc , and looks foeard ta the
future community governancc community construction , which requires Shaanxi ta strengthen
ihetmpeemeniaiton and tmpeemeniaiton oeihes.siem on ihebastsoesieengihentngihecon-
struction of community governancc system. We should employ the ability ta transform the adeaniagesoeihegeaseooissoctaegoeeenances.siem tniogoeeenanceeetctenc..
Key words : community governancc ； community ； institutionalization ； Party building
leading
收稿日期：2021 -02 -30
作者简介：杨蕊(1984 -)，女，陕西渭南人，讲师，主要从事社会治理和基层党建研究'石建
(1971 -)，女，陕西西安人，主任，，主要从事人
公共管理研究(
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社会治理
―、新时代社区治理共同体建设的理论逻辑和历史逻辑
党的十九届四中全会明确：社会治理是国家治理的重要方面。要完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责#人人尽责#人人享有的社会治理共」］习近平总书记曾多次讲到建立人共，这次将-共”用社会治理，提出了建立-社会治理共”的新命题（
（一）理论逻辑
从20世纪90年代开始至今，治理理论已经遍布全球。治理的内涵是"个人公共或私人机构管理其事务方式的”，本"协合作”，强调"过程、调、多元动$（［2］治理的本国家权力向社会的回归，是实现还政于民的过程。治理共同体是基于协同合作、平等协商、多元参与而的社会团结。社区治理是全部治理系统的基础o［3］社区治理共在社区地围内，为处理社区公共事务或行公共服务供给而的社会团结：具有多元主体平等参与、民主策与协商、配置与结果共享的社会团结。社区是居生活的场所，人口密度高、异质性强等特征，居民具有共的话题和，的社会共，即"小社区、大社会”（社区着国家和社会，党的基层政权建公共服务供给"公里”的职能，同时也展社会自治的重要场域。因此，社区是建设社会治理共同体的单元。⑷
（二）历史逻辑
北京现代论坛"社区”概国社会学家滕尼斯在1887年其著作《社区与社会》中提出。20世30年代，我国著名社会学家费孝通先生把社区概念引进中国，成为我国社会学的通用（政部的表述：社区是指聚居在地围内的人们所的社会生活共同体。社区以居住区为物质层面的基础，强调除了满足居民的日常生活需要，还要构建精神层面的社区共，并且有政府行政管理的介入，是管理和服务的载体和平台。从新中国成立起，我国对基层社会治理探索的脚步从未（从社区服务到社区建设，再到社区治理，我国社区治理的理论、政策和实践逐化和完善（社区治理创新实践呈现出齐放的态势。2000年11月，国务院出
《民政于在全国城市社区建设的》。其志着我国社区建入了新局面，全面开展、整
推进，具有划时代的意义。2017年6月，中共中央国务院出《关于完善城乡社区治理的》。
我国第一次以党中央、国务院名义出台的关于社区治理的纲领性文件。标志着“社区中国”已经到来。⑸
（三）理论逻辑与历史逻辑统一下的社区共同
体建设
在中国特社会主义进入新时代的背景下，由于政治体制重心下及社会，给社区共：的制度化建多重。第一，基层仍然面临着"有$的（尽管"两级政府、三管理”的行政体制，要多的管理服务〔向基层下沉，但于长期区级政府、、社区权责不清、上下脱节、条块不顺等深层次问题没有彻底，社区的运作
还在"权力下放”的过程中带有明显的科层制（第二，社区居民服务需i来呈现出多样化、个性化和高级化趋势。中
涌现出越来越多新的社区组织，比如：业主委员会、社区协商议事会、等，还存在下人
、社区矫正人员#离退休人员等化的体。如满上述人的!也社区面
临的重要挑战（第三，随着-单位人”向"社区人”的
变，社会呈现出"原子化$的动向。社区建设也出
三大困境：社区的碎片化、社区公共性衰落以及社区生活个体化。⑹
!社会治理基层治理中!制机制的弊端还很明显，特别社区治理的制度体系还不够系完善（面对诸多困境，社区治理既要构建科学合理成熟的治理制度，还要注重加强各项制度之间的有，完整的制度体系（
二、新时代社区治理共同体建设的制度逻辑
（一）夯实国家基层政―
党的领导是中国特社会主义制度的本质特征
大优势。共产党元治理的唯，又
多中心治理中的领导主体⑺。通过党建引领，充分发挥党组织在社区治理中的核心作用，能够多元治理主体的互动参与、平等协治理的调动整合，推动政府、市、社会三大主体合作共治。因此党建引领是社区治理共同体建设的关键。实践证明，凡是党建抓得好的社区，社区治理的成效就比较好。基层党建够有力推动社区治理共同建设，为基层政权的巩固和社会发挥领导核作用。在社区治理中发挥好党的领导大制度优势，是新时代社区治理创新的重要驱动（新修
订的《中国共产党章程》中，明确党组织要"领导本地区基层社会治理$!明社区治理作原的
民政部门主要为党导，是
导权质的改变。
（二）推进政社良好互动
正确处理政府与社会的关系是落实"以人民为中心”思想的生动体现。社区工作的本质是一项民生工
21
社会治理
作，是政府落实各项惠民政策和公共服务的"最后一公里”，也公共服务下沉的。一方面，政府通过-放”，逐分厘清政府与社会的职能边界（面对性化、多元化的社区服务需求，在建设社区治理共同体的过程中，政府通过与社会展公共服务合作，把那些做不了、做不好的事情交给.社会，从而有效弥补政府服务的不足，提升治理的有效性。通过引培化社会，鼓社会与社区治理和服务，开展各级别公
投，注入相应的，不社会的一壮大，政府起到监督和评估的作用。通过项目管理和合作外包的运作机制，逐步理顺政府、社区和社会组的，并社区服务供需客
准对接⑻（因此，社区治理共同体建设对于政社形成良好的"伙伴”具有重要的推动作用（
（三）坚持居民依法自治
，我国的国家治理秉持"皇权不下县$的治理智慧，为居治留下的自治空间。在
乡村，通"礼治”、村规民约等治理手段，实现居民的我管理和社会自我调节，的居治制度对保基层的常重要的作用。日
，基层治理的精髓却贯之（城市居治制度作为我国的一项基本政治制度写进了宪法。然而现面临的：
在城市社区，居民的社区参与较为缺乏，“弱与”现象制约着社区治理共的构建。由于社会结构的，社会呈现出原子化碎片化，互联的出导致况的加剧。对公共生活的世界性的：即便在以公民热衷参与社区公共事务的美国，也出现了"民主的衰落”。⑼社区居与社区生活的过程，是撬动大社区社会本的!也构建共的应有之义。
居民参与过程中通过相互信任、合作和支持，在知识获取、价值观和思想塑造各方面能够相互学习、互相影响。社区参与分为正式和非正式两种类型丿⑴正与涉及社区重要公共事项的参与，这对于培育公民"人人尽责$的公共意识和民主神具有重要作用。非正与指社区开展的小组、文活动等等。社区治理的成效和居与度成正。推动居民的参与，就要把社区居民的参与内容、参与方式以及参与的流程机制要从制度上加以确立和规范，完善居民参与和自治制度。
三、新时代社区治理共同体建设的陕西实践
党的十九届四中全会将社会治理体系的内涵从原来的"五位一体”更新"七位”，"民主协商”和"科”，-党导、政府、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑$（［1+
我国社会治理体系建设的理论和实践得到进一步丰富、完（在社区治理共的建中，需要树立"人人有责$的意识、落实"人人尽责$的行动、-人人享有”的结果。在公共事务治理中，通主的信任、合作伙伴，进
而在社区居民的良性互动中提升社区社会资本，最终
动的有机!社区治理共o［11］在新下，全国各地在探索基层社会治理共建设中，大的做经验。陕西地市在基层治理新的中!于展制
创新，以社会化为路径，基层党建创新、资服务下沉、权力职下放、工作重心下移，社区治理共同体建设呈现百花齐放的局面，取得了不少可贵的"陕西经验$（
（一）以竟建引领为驱动，推动基层社会治理创新在基层社会治理当中，发挥好中国共产党的领导这项最大制度优势是基层治理的关键所在。新：下，面对党建引领的全新，建有当地特的引方引机制!陕西地基层治理的新亮点（如西安市为城市基层党建，着动非公党建综合体—
—"红会客厅$的建设。通过构建放、融合、共享的党建，推动党组织在非公
的全覆盖，填补了基层党建的空白。它的为区域的党员与、与、与政府
资源共享搭设了平台，发挥了党建服务经济社会发展的重要作用。铜川市在推动基层党建新格局的1中，-党建工作第三方评估”机制（新之处在于遵循"开放式党建$的理念，把来自不同专业的结果作为重要考量，纳入党建工作：考评结果，有提升了考评结果的关切度、参与度、透明度，提升了党建工作，新探索受到了中的充分肯定。延安市利用大数据技术搭建智慧党建"$，开启了全市智慧党建"新时
代$（把建在"网上$，党通动终随时在线学习、检验、收缴党费等等功能，各项党务工作也可以通过云平台即时交办，极大提高了党建工作率。"智慧党建”使基层治理化、便捷化。
（二）加快政府职能转变，完善政府购买服务制度政府购买专业社会组织服务，不但能够提升服务质量和效率，还能够激发出社会的活力，为社会组织的大提供更多的空间，从而构建出政府和社会组织协同共治的社会治理（陕西省各地积极落实政社分开、明确清晰地界定政府职能并敢于给社会放权，着社会管理的，把不该管和管不好的事务逐步剥离出来交给社会去承担。以西安市为例，政府着力引导和培育社会发展，充分发
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挥社会自治的功能，促进政社的良性互动。成立了专的社会培育中心，化社会并对
行建设，积极开展公投、完政府社会服务的制度。通展服务，有效地推动了社会组织的成长和壮大，政府和社会形成良好的伙伴（有提升了社区治理和公共服务水平，培积累了社区社会资本，为社区治理共同的构建打下了良好的基础（
（三）开展民主协商，推动多元主体共同参与主协凝聚多元共识的重要渠道。民主协商是在尊重治理主体多样化基础上整合需求、达成共识、共同行动的过程，形成有事好商、人的事人的制度化，真正
做到议而有决、决而有效。开展民主协商，在解决老旧小区改造提升、社区邻里纠纷、环境卫生、小区加装电梯等切身切的上，民主协商发挥常重要的作用。各地的民主协商的
也有特。如西安市未央区"把协主落实到基层”，创立了"政协委员协商民主工作室”，建基层民主协商的制度，政协期到社区展调研、走访听，畅通社情达渠道（通在在的作，为协调：了大量的矛盾和问题，得到了当地的交口称赞。实明，民主协有深厚的基础，切合百姓需要，新基层治理、打造基层治理共的有效方式（
（四）发挥社会力量，推动社会各方协同共治
2016年，陕西省在全省倡导"四社联动”服务机制—
—由社区、社会组织#社会工作专业人才以及志共同联动发挥作用，为基层治理化迈出（社会也的发展，给社会发展源源不断注入了新的活力（截至2019年12月3日，陕西省社会共30562%：陕西政局）。目陕西省平均每万人拥有社会7.9个（，社人数也不断增长，在社区治理中发挥的作用日益凸显，其中不乏年轻的"海归”投入社区治理工作。陕西探索.
社会，如社会工作协会、陕西省社会组织服务中心等。这些枢纽型社会组织的建立，为整合社会发挥了极其重要的作用，为大社会组织机构相互支持并肩发展提供了重要平台。社会服务中心机构每年开展的人培训、业务交流会、学沙龙等等，对提升社会化水平都发挥了重要作用。
此之外，社会在各地助力脱贫攻坚方面也颇有。如宝鸡市社会在脱贫攻作中主动作为，发挥势，城市社区贫困家庭
社会治理
的精准帮扶：通过聚焦重点家庭，解决好"帮谁？”-帮什么？”-怎么帮?$的，-吃穿住行用”为着点，精准、扎、高效开展工作，为脱贫攻坚做出了积极，其经验受到了国务院、民政部的充分肯定并在全国（社会的协同，是基层社会治理共建设的重要（
（五）扩大公众参与，汇聚民愿民智民力
，社会建设已经成为我国重要战略任务。培育有的公与，社会信任与社会交往，捍卫"我们的邻里”，是我国社区建设的未来任务。*12+社区治理共建!每人的任!也每人
的义务。这对良好的公识、释放居民活.
新的契机。居民的参与是社区治理共同体建设的重要内涵。"治理”意味着治国理政当中国家与社会、政府与公行的良好合作。在基层治理当中，政府往往要面对的矛盾I 题。如果缺乏公民的有效参与，谈治理就是无源之水、无本之木。最多有善政而不会有善治。为破解居的"弱参与”，陕西地在中，多渠道着力培养社区居民的公神。
完基层治制度!提升制度的
执行力，畅通居民参与途径。主参与社区重大事务的决策，培育业主委员会，制定小区业主参与物业管理新制度。2019年1月，陕西省新修订了《陕西省物业管理条例》，对的物业管理活动作出。二是加强社区协商民主制度建设（因地制建协，"人人尽责”。如在“三无院落$建立“居民自管小组$，建立完善协商制度，调动居我管理和服务的积极性，真正解除了社区许多-老难题”，让居民得到实惠。三居民参与社区志愿服务，突出"人人有责”。重发挥、劳动、教师、法
作者等社会贤达的作用。如西安市的-萤火虫志队$ "小蜜蜂志队$在安社区建设、垃圾分类、矛盾协调等方面发挥了重要作用。尤其是在此次抗击疫情的中，广大志做出了不可替代的积极贡献。四是因地制宜策划和实施活动项目。通展丰富、多、积极健康的社区活动，挖掘社区英雄，居对社区的认
，激发参与热情与动力。如宝鸡市通过"义仓”"$等活动，加强了居民彼此交流和密切联系，在参与劳动项目的过程中不但培育提升了社区社会资本，还让邻里守望、崇的文化精神发扬。
（六）加强法治建设，为共同体建设保驾护航治化是实现社会治理现代化的关键所在，也是社会治理共建设的重要（陕西省政府颁布
23
社会治理
了一系列相关法律和规范性文件为社区治理法治化提供。女口《陕西于完善城乡社区治理的实施》（2018）、《铜川市关于城镇社区专职工作人员管理使用工作的》（2013）以及《市于城镇社区居会建设工作的实施》%2012）等。文件的出台，对推动社区建治理发挥了重要的作用。未地市还要完善社区治理急需的各项法律法规。
在社区建设中，不断增强社区依法办事能力（动、警官、检、律师等进驻社区发挥专作用。开展社区活动，居民的：意识，社区治理，完社区服务功能。除此之外，着动基层“德治、法治、自治”三治合一（够社区居民的法治，使得"治$与"德治”彰。如榆林市因地制宜，在考虑本地文化、、族特等因素的基础上，结合村情，制突出重点的居民公约、村规民约。让够遇事法、事，化
矛盾（积极探索完有本土特的"德治治自治$三治合一的基层治理。
（七）完善科扌支支撑，加快社会治理现代化步伐
科变着社会，社会治理现代化离不开科（，地都在探索利用大、云计算、物联网等现代信息技术创新社区治理方式（西安市发布了《西安市智慧社区建％2020）》，从全市整的角度，层设计和制度建设为基，在全慧社区建设的探索中迈出键性的一步。铜川市在智慧社区建应用领域，也做出了富有的尝
试：以信息化为引领，搭建居民综合信息库、智慧党建管理平台、网格化服务管理信息系统平台以及智慧社区信息管理平台等，为大数据技术的应用做好数据基础，积累了大量有益经验。西咸新区空港新城幸福里社区也为西北第全国性"绿智慧社区”试点，在智慧社区的建设中将做出更多探索，让居民享化的安全、便捷和好。
除了智慧社区建设，互联网的普及还畅通了民达渠道，线上展民主协及时，提升策的性（社区微博、、等新媒
社区居民的日常交往，极大方便联系（新冠疫情暴发后，居家防疫的中，信
支撑社会有的关键力量*13+（居家防疫开展的疫情上传下达、在公、生活用品、开展远程诊疗等等，不借联，疫情防控也化措施在基层和应用。
四、结论及前瞻
习近平总书记深刻指出：办好中国的事情，关键在党（在社区治理共建设中，首，要二将党建引领作为核心机制；其次，推动政府职能转变，实现社会组织的协同治理；再次，完善相关制度，用好民主协商、公与等民主表达方式，推动公众广泛参与。同时要发挥法治保障作用和科作用（
，基层社会治理制度建不完善，对基层社会治理共的构建明显的制约。因此，建完善社区治理各项制
度尤为重要和，推动社区治理化、制度化亟待研究的（要制度的执行用制度有治理社会的，把社会治理制度优势转化为社会治理效能。为落实"五个扎实”、建"三陕西$营造有序又充满活力的社会局面，为新基层社会治理理新多的"陕西智慧”和"陕西方案$（
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[责任编辑、校对：杨栓保]
24
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