一、引言
《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出要“合理统筹解决广州南沙新增建设用地规模，调整优化城市布局和空间结构”，要求把南沙高质量发展放在粤港澳大湾区建设的大格局下做好顶层设计，把整个空间区域放在湾区甚至全国的大布局中进行系统性谋划。为此必须牢牢围绕战略定位，坚持问题导向，突出南沙特，把握好城市开发建设趋势和特点，发挥制度先行、政策优越的优势，尽早审视当下开发建设中的问题，避免城市开发建设“老路”，精细化谋划好建设“蓝
图”，全面提升城市规划建设管理水平，高质量高标准建设好粤港澳全面合作示范区、广东省高水平对外开放门户枢纽、广州城市副中心。
二、城市空间开发建设的主要趋势
（一）实行多规合一，法治保障“一张蓝图画到底”
西方发达国家已经基本完成工业化时代城市空间规划格局，但在信息化革命下，许多全球城市都在进行新时期的城市空间布局的整体性、多维度的再升级，规划的多样合一依然重要。在我国，党的十八大以来，党中央对国土空间规划提
粤港澳大湾区建设背景下南沙空间结构优化对策建议
葛志专巫细波
【摘要】空间资源是南沙建设粤港澳全面合作示范区的突出优势，为突出“全面合作”特点，南沙需要
围绕国家战略定位，科学规划国土空间，保障“一张蓝图干到底”；围绕乡村振兴战略，以湾区建设阶段为时间节点，加快形成城乡融合发展的空间格局；围绕现代化城市建设，对标国际一流城市，建设未来城市新样本；紧抓粤港澳大湾区建设机遇，加强与粤港澳三地共商共建共享产业片区、专业平台，优先创新要素流通机制，建立多样化的合作共建机制，深化构建“航运合作网、轨道交通网、陆路通勤网”，探索建设自由贸易港；围绕生态文明建设，统筹生产生活生态空间，构建大湾区高质量生活圈。【关键词】粤港澳大湾区；南沙；空间结构；全面合作示范区
【基金项目】广州市人文社会科学重点研究基地广州国家中心城市研究基地资助项目。
【作者简介】葛志专，广州市社会科学院区域经济研究所助理研究员，研究方向：区域与城市经济、数字经济；巫细波，广州市社会科学院区域经济研究所研究员，研究方向：区域经济、空间计量与GIS 应用。
经济论坛Economic Forum
Dec.2020No.12
Gen.605
2020年12月第12期
总第605期
◆区域经济◆
出一系列具体要求，特别是要实现多规合一，坚持规划立法。国土空间资源发展、保护、衔接、管理等规划问题在“一张蓝图”编制将是我国城市城市规划未来发展趋势[1]，要从制度上建立科学规划机制。
（二）重视发展质量，规避工业化时代的“大城市病”现象
发展不平衡不充分是世界各国面临的共同问题。我国城市的功能和布局大幅改善提升，也累积了许多不协调不平衡问题，“城市病”现象显著，城市空间呈现“摊大饼”式扩张，大城市升级改造综合成本剧增。新时期，追求城市高质量发展成为时代共识，特别是对超大城市、国家中心城市而言，更加需要率先推动以可持续发展理念推动城市的高质量发展[2-3]，追求人与自然和谐发展，经济、社会和环境的协调发展，实现城市可持续发展。
（三）迎接信息时代，数字城市与现实城市同步规划建设
新一轮科技与产业革命正加速到来，对城市生产运营和治理方式将产生颠覆性影响，建设智慧城市和与现实城市高度同步的数字城市建设成为趋势[4-5]。以雄安新区为代表，新一代城市同步规划建设数字城市，从建城之初就对基础设施、城市治理体系进行完整的数字化设计，促进实体城市与数字城市同步规划建设，同时围绕智慧城市建设需求，发展信息技术产业以及数字服务业。城市基础设施和实体空间建设的同时，城市将实现数字化，城市数据资源将给城市带来巨大价值。
（四）开放协同发展，从“资源竞争、零和博弈”向“创新驱动、合作共赢”转型
20世纪80年代以来，全球化、区域一体化进程加速，世界人口和资源加速向城市、都市圈集聚。城市成为经济体参与全球竞合的主导形态。地域分工更加全球化、网络化，城市之间依靠传统要素增长、零和博弈式的竞争方式正在向依靠技术创新、知识增长、合作共赢转型。我国城市（）间也正由竞争走向协同，城市（）之间的顶层规划、治理机制、平台建设、政策制定、体制机制越来越注重协同发展、共商共建、共管共治[6-8]。
（五）注重回归自然，建设生态城市成为必然趋势
在人类社会不同发展阶段，生活生产生态空间在城市空间演化中的作用不同。农业文明时代，生活空间占据主导，城市经济社会活动规模小、内容简单；工业文明时代，生产空间急剧挤占生态空间、生活空间。当前，大部分的工业经济体正由后工业文明时代走向生态文明时代，绿城市、低碳城市成
为城市转型的新形态，城市空间转型将以生产空间为主导向生态优先、生活空间主导、生产生活生态空间统筹协调的空间优化模式转变，以构建宜居、自然、绿的城市空间结构。
三、当前南沙空间开发中的主要问题
（一）空间开发边规划边建设，不够注重开发时序
20世纪90年代至今，南沙的发展定位不断演变，城市总体规划、土地使用总体规划等多次调整变更（表1），在南沙快速发展的同时，也必须看到以下问题：
一是南沙可开发利用空间越来越少，20世纪90年代以来形成的中低端产业难以转移、空间固化特征明显，空间开发更加碎片化，空间利用的效率有待进一步提高，城市建设“四面开花”的现象比较普遍，产业的地均产出并没有显著增加，相比周边区域城市功能、产业布局质量有待进一步提升。二是没有突出南沙作为大湾区区位中心的地位，空间开发定位与全区的战略定位有一定差异。在湾区层面，空间上与珠三角、港澳全面合作的特征不显著。在副中心层面，空间上
经济论坛2020·12
承载中心城市功能的特征不显著。特别是对未来的空间用途的精细化规划并不清晰。三是当前的空间规划利用用途主要是根据目前已有的产业项目而定，未考虑到可持续性，且预留空间不突出。四是南
沙城市规划中存在前瞻性不足、约束性不强、“一任领导一任规划”等问题，如何更好地科学规划、长远规划、更有力地执行规划成为重要课题。
（二）城乡空间落差明显，潜在治理难度与建设成本加大
发展阶段时间段总体特征标志事件发展形态
空间形态
起步时期
1990—2000年
边陲水乡
获批国家级经济技术开发区
粗放式、小农经济
农村农业用地为主
大开发时期
2000—2010年
南拓腹地、开放平台
保税港区获批、广州南拓腹地
规模发展、重工化
重工业、农业用地为主，规划“一个城市级
中心、两条发展轴线、五个组团服务中心和多个
产业园区”布局
战略提升时期
2011年至今
国家战略性区域
南沙新区、自贸片区获批
精细发展、高端化
城市、农村、工业用地为
主，规划“一心四片区”布局。
表1南沙功能定位的变迁与城市空间布局特征
资料来源：作者自行整理。
指标
行政区土地总面积
耕地保有量
其中：全区基本农田保护建设用地总规模
其中：城乡建设用地规模城镇工矿用地规模
全区新增建设占用耕地1.按建设用地空间管制
允许建设区
有条件建设区
限制建设区
禁止建设区2.按土地用途功能区
基本农田保护区
一般农地区
城镇村建设用地区
独立工矿用地区
风景旅游用地区
生态环境安全控制区自然与文化遗产保护区
林业用地区
规划目标
697
145
≥120.49
≤244.52
≤199.03
≤169.91
≤40.37
199.03
39.67
448.76
10.22
131.05
153.71
178.08
20.93
1.94
0.09
10.13
15.01
备注
比《原规划》减少2186公顷
比《原规划》13550公顷减少1501公顷
调整完善确定的建设用地指标保持不变
表2至2020年南沙土地用途规划
单位：平方公里
资料来源：广州市南沙区国土资源和规划局。
◆区域经济◆
南沙从郊区、农业区起步，多年来以经济增长为优先导向，在快速工业化进程中难以避免城乡二元结构现象。一是农业空间保护与开发潜在压力增大。至2020年，南沙农用地占比达41%，且具有刚性约束性，如以香港、新加坡等城市为南沙发展标杆，未来必然面临城镇建设用地、产业用地不足的问题（表2）。近几年来，南沙的建设用地已经通过易地置换土地指标等方式实现占补平衡，未来进一步置换农用地用途的成本将越来越高。
二是农村空间治理压力与成本加大。南沙都市化程度整体仍然不高，目前仅有2个街道，常住人口仅73万人，且多为南沙属地原镇村居民，但“城市病”已经出现：“城中村”“城边村”“远郊村”较多，城乡空间的
落差十分明显，衍生出违法建设突出、房屋出租秩序混乱、环境卫生脏乱、社会治安形势严峻等问题，必将大幅增加未来升级改造的成本，亟需加大城市更新和乡村提升的力度，预防和治理城市空间衍生相关问题。现代化的城市综合服务功能远远不足，村镇布局与工业厂房交叉布局，部分村镇集体用地用途低效或与全区战略规划方向不匹配，针对村集体的集体建设用地缺乏统一、强有力的规划引导和约束。村落的空间形态与南沙未来建设国际化城市、滨海城市的定位形成明显反差。
（三）城市功能品质有待提升，需更注重数字城市建设
城市建设的空间布局必须与南沙未来城市定位、全球城市发展的趋势相呼应。目前南沙的城市建设方式与未来城市的形态和功能还存在差距，城市建设理念需要进一步提升。
一是与高水平对外开放门户枢纽城市的定位不相匹配。该类国际开放型区域往往是国际风貌、现代城市、国家开放形象的典范，如新加坡、中国香港、阿姆斯特丹、首尔、法兰克福等。南沙城市设计理念、风格和主调仍未形
成体系，没有形成特鲜明的城市形象和城市标识，国际化元素塑造不够，“千城一面”现象突出，有关城市规划的指标体系较为传统、创新不足。
二是与建设粤港澳优质生活圈的示范区有差距。城市功能设施配置仅能满足本地人的需求，公共服务
水平还难以达到国际化水平，不能匹配服务全球人才需求，与知识经济时代的产业链运营环境还不完全匹配，同时岭南本土风貌不够彰显。
三是城市建设并未体现未来智慧城市的特点，如城市运营管理智慧、智能建筑、智慧交通系统、智能生活系统。且中心区域空间的高密度建设可能造成未来预留空间不足，为未来城市治理升级和城市规划更新带来潜在挑战。
（四）共建共享协同不足，与湾区城市全面对接有待深化
南沙定位为粤港澳全面合作示范区，“全面合作”成为其区别于其他重大平台的核心特征。然而，多年来南沙难以接受中心城区辐射，也较少与周边城市共同发展，呈现孤立发展状态。
一是缺乏与湾区城市高效的合作共建机制，“独自为政”行政区主导特征依然明显。南沙发展中存在的主要问题之一就是缺乏协同，行政区经济彩浓，在建设机制、规划对接、重大平台共建等方面的协同对接或一体化都还需进一步增强，如东岸快速集聚的人口与公共服务资源并未进入人口承载力较强的南沙，城市之间的战略协同明显不足。
二是空间功能布局与南沙粤港澳全面合作示范区定位仍有差距。目前的“一心四片区”中，主要明确了未来的空间产业布局方向，仅在南沙中心区明确体现出港澳合作的特征，其他四个片区均无显著的与港澳、与珠三角城市合作特征，与港澳、珠三角城市合作规模、分工体系都还需大力提升（表3）。
经济论坛2020·12
三是在交通枢纽空间对接层面，南沙并未成为交通中心、枢纽区域。随着港珠澳大桥、深中通道、虎门大桥、南沙大桥的通车运营，珠江东西两岸的市场一体化将加速推进，传统上经过广州、南沙的人流、物流的流通路径可能发生重大变化，特别是东岸中心城市对西岸的辐射能力将显著提升。而四大枢纽通道与南沙的直接联通性较弱，南沙地理中心的区位优势可能在中短期内难以转化为资源集聚优势，且在国际航运枢纽建设方面，当前西岸货源腹地市场与深圳、香港航运枢纽更为紧密，通道全部开通运营后，可能进一步削弱南沙航运腹地市场。
四是在产业空间对接层面，南沙并未成为湾区产业合作中心。在产业合作层面，当前南沙主
片区
南沙中心区东涌-黄阁片区榄核-大岗片区万顷沙片区龙穴岛片区
重点功能定位
集合粤港澳合作服务功能区和城市综合服务功能的中央商务区核心区重点培育人工智能、新能源汽车研发与制造等战略性新兴产业
南沙西部综合服务中心、粤港澳大湾区重要的生产服务和先进制作业基地承担南沙南部城市综合服务，重点布局海洋科技产业、港口物流、国际航运中南部重点发展港口物流、传播制造，北部形成多用途泊位发展区
表3南沙“一心四片区”主要功能定位
资料来源：《广州南沙新区城市总体规划(2012—2025年)》。
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否表42018年南沙工业企业产值前20名企业来源地情况
◆区域经济◆