文章编号:1672-532(2020)06-0001-09中图分类号：U491文献标识码：A DOl:l().13813/jll-5141/u.2()2().()041
（清华大学交通研究所，北京100084）
摘要：中国城市正面临交通拥堵严重、雾霾现象普遍等“大城市病”的困扰，交通强国建设为破解
城市交通问题提供了新的机遇与发展方向。在对城市交通现状问题与挑战进行分析的基础上，解读
交通强国建设对城市交通发展的要求。提出城市交通应按照系统工程思想、交通工程原理，充分利
用智能交通新技术等综合对策来解决。落实《交通强国建设纲要》，应从城市、都市圈和城市三
个层面，全面实现交通与土地使用的一体化，构建绿交通主导的综合交通系统。需要尊重交通规
律，分析交通机理，充分利用信息化、智能化手段，制定科学化、系统化、智能化、绿化的城市
交通综合解决方案。同时，破解城市交通问题，一体化的体制机制是关键。
关键词：城市交通；交通强国；交通管理；一体化；绿化；智能化；TOD
Urban Transportation Development Key Points and Strategies Guided by the National Strategy of Enhancing Transportation Global Competitiveness
Lu Huapu
(Institute of Transportation Engineering,Tsinghua University,Beijing100084,China)
Abstract:Chinese cities are currently facing typical"megacity syndromes”such as severe traffic congestion and widespread smog.The national strategy of enhancing transportation global competitive
ness provides new opportunities and development directions for solving urban traffic problems.By analyzing the existing problems and challenges of urban transportation,this paper discusses the requirements of the urban transportation development for enhancing transportation global competitiveness.It
is proposed that urban transportation problems should be resolved based on the principle of systems engineering,fundamentals of transportation engineering,and fully utilizing the new intelligent traffic technologies.To implement of the Program of Enhancing Global Competitiveness in Transportation,
the integration of transportation and land use should be fully realized from the three levels:cluster of
cities,metropolitan area and city,and a comprehensive green transportation oriented system should be built.The paper emphasizes that the best problem countermeasures come from understanding traffic fundamental laws,analyzing traffic mechanisms,fully utilizing data and intelligent means,which can
lead to the scientific,systematic,intelligent,and green transportation systems.The paper concludes
that the integrated systems are the key to solve urban transportation problems.
Keywords:urban transportation;enhancing transportation global competitiveness;traffic management;integration;green transportation;intelligence;TOD
收稿日期：2020-03-13
作者简介：陆化普(1957—)，男，辽宁铁岭人，博丄，教授，博丄生导师，所长，主要研究方向：
交通规划、智能交通、交通政策。E-mail:*****************
随着中国城镇化与机动化的持续快速发展，城市规模越来越大，私人小汽车迅猛增长，交通供需矛盾日益加剧，以交通问题为代表的“大城市病”日益严重，已经成为城市社会经济持续发展的制约因素，也
是生态城市建设、实现可持续发展、提高城市品位和生活质量的瓶颈问题。城市病的关键在哪里？如何解决这些问题？随着交通强国建设
进入实质性阶段，这些问题亟待破解，也是
交通强国建设必须回答和解决的问题。
1中国城市交通面临的问题与挑战
当前，中国城市面临着交通拥堵、雾霾
陆
化
普
1
交
通
强
国
战
略
下
城
4
市
X
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展
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求
与
对
策
重
点
都市汽车网25
I
Urban Transport
of China V
0Z 8
N o . 6 November 2020
城4
市X
通
一一
o 二O 年第十八卷 第六期频发等“大城市病”的巨大压力。
1.1城镇化及机动化发展迅速、交通供
求矛盾尖锐
随着城镇化、机动化的快速发展，中国
城市规模不断扩大，城市建成区面积已经由
1978年0.5 万km 2，增长至2018年5.85 万km 2,
增长了 10.70倍叫伴随这一过程，大城市尤 其是超、特大城市出现了职住严重分离现 象，导致居民出行距离迅速增加，潮汐交通
现象日益加剧。以城市居民的平均出行距离 为例，北京市从2000年8 km 增长至2018年
12.36 km （不含步行），增长近55%；深圳市
从2000年5.5 km 增长至2016年10.1 km （机
动化方式），增长84% ；广州市从2005年
5.0 km 增长至2017年
6.9 km ，增长38%（全
方式严。
从城市用地形态看，大城市普遍存在中
心城区公共资源高度集中、就业岗位密度 大，周边新城及大型居住区缺乏就业岗位、
生活配套设施和公共设施的问题；大规模单 —居住功能小区开发有增无减、依然在迅速
22.5
20
1510
5
图1部分城市高峰时段公共汽车平均行程速度
北京西安西宁昆明郑州太原石家庄沈阳济南重庆合肥武汉
城市
Fig.1 Average travel speed of buses during peak hours in several cities
资料来源：北京数据来自《2018北京市交通发展年度报告》；西安（2015年）、昆明 （2015年）、
石家庄（2016年）、重庆（2015年）、合肥（2016年）、武汉（2015年）数据来 自公安部；其他城市数据取自城市公交都市创建方案。
小汽车—自行车
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注：出行方式中不含步行。
图2北京市交通结构变化
Fig.2 Changes in travel mode share in Beijing
资料来源：根据文献［7］数据绘制。
发展等令人担忧、态势严重。
2019年全国机动车保有量达3.48亿辆,
私人小汽车达2.07亿辆［3］，千人私人小汽车 保有量已达148辆，机动车和私人小汽车保 有量分别是1978年的219倍和799倍。2015
年以来，大城市私人小汽车保有量依然以接 近年均20.0%的速度持续增长。
城市交通拥堵状态严峻。2018年全国
13%的城市通勤高峰处于拥堵状态，61%的
城市通勤高峰处于缓行状态，只有26%的城
市不受高峰拥堵的影响［4］。以北京、上海、 广州、深圳、重庆、成都6个城市为例，
2018年高峰时段平均车速仅为24.83 km-h -1,
且2018年比2017年呈恶化趋势。
1.2城市雾霾严重、交通贡献率不断攀升
城市交通已经成为影响大气环境质量的 主要贡献者。北京、上海、杭州、广州和深
圳的移动源排放为城市PM2.5排放的首要来
源，占比分别达到45.0%，29.2%，28.0%,
21.7%和52.1%［5］。从交通的角度看，公共交
通服务水平低、非机动交通路权没有得到充
分保障是机动车对城市雾霾贡献率不断增加
的根本原因。
1.3公共交通整体服务水平低
城市公共交通出行分担率（全方式）整体
偏低，与城市高密度的人口分布特点不协 调，与东京（51%）、首尔（63%）、斯德哥尔摩
（55%）冏等国外城市相比有很大差距。
突出表现为公共交通运行效率低、缺乏
吸引力。公共汽车运行速度普遍低（见图1）,
2018年北京市高峰时段公共汽车平均行程速
度仅为9.2km ・h -1、平均出行时耗67 min ［7］,
公共交通非车内时间比例大，为36.7%。此
外，末端交通系统不完善，公共汽车站布 局、位置设置不合理等因素进一步增加居民
出行难度，降低公共汽车利用率。
1.4非机动交通出行分担率呈现明显下
滑态势
自行车出行分担率逐年下降。例如北京 市1986年非机动车出行分担率为62.7%,
2018年降为11.5%，同期私人小汽车出行分
担率由5.0%上升至27.0%叫见图2）。
非机动交通出行环境差、通行空间不连 续、安全隐患多，缺少非机动车专用道。非
机动车出行分担率低，与积极倡导和鼓励自
行车出行的国外城市阿姆斯特丹（60%）、
哥
本哈根（45%严等相比差距很大，亟须从路权分配、空间保障、管理优先、舆论鼓励等方面采取系统对策，大力提高非机动交通出行环境的安全性、便捷性和舒适度，以显著提高非机动交通出行分担率。
此外，共享单车有效解决了出行“最后—公里”问题，但目前存在封闭大院和一些公共环境禁止进入、停放混乱、管理不到位等问题，需要通过相关政策与对策规范管理和促进服务，鼓励其良性发展。
1.5停车供需矛盾突出
停车位供给不足。中国大城市小汽车与停车位的平均比例约为1.0:0.8，中小城市约为1.0:0.5，与发达国家1.0:1.3相比严重偏低，全国停车位缺口超过5000万个［8］。
停车设施供给结构不合理。城市合理的停车位结构是配建停车比例应占80%〜85%，路内停车位＜5%。然而，现状是路内停车位占10%~15%，比例偏咼。
停车收费结构不合理。现状路内低于路外、地面低于地下的收费模式加剧了交通拥堵、交通秩序混乱程度；有的城市路内停车位采用免费或低收费的管理方式，影响了道路功能的发挥。
违法停车现象普遍。各类城市普遍存在违法停车现象，尤其是路内停车，管理难度大、违法严重，影响交通通行。
1.6路网不完善、交通组织难度大
道路网络不完善、结构不合理、断头路多。城市道路网密度总体较低，与国家要求的8km"km-2还有不
小距离，一些城市甚至与规范要求的5.4~7.2km-km-2也有一定差距（见图3）。同时，大多数的支小路系统也不发达，且利用效率低，没有疏通城市毛细血管。
2交通强国建设对城市交通发展的要求
2.1城市交通发展目标
《交通强国建设纲要》提出构建安全、便捷、高效、绿、经济的现代化综合交通运输体系，建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国的宏伟目标，对城市交通提出了明确的发展目标要求：
1）智能、平安、绿、共享交通发展水平明显提高，城市交通拥堵基本缓解，无障碍出行服务体系基本完善。
2）加强城市交通拥堵综合治理，优先
发展城市公共交通，推进城市公共交通设施
建设，强化城市轨道交通与其他交通方式衔
接，鼓励、引导绿公共交通出行，完善城
市非机动交通系统，提升步行、自行车等出
行品质，完善无障碍设施，合理引导个体机
动化出行，实现都市圈门到门1h通勤。
3）尊重城市发展规律，立足促进城市
的整体性、系统性、生长性，统筹安排城市
功能和用地布局，科学制定和实施城市综合
交通体系规划。
4）完善快速路、主（次）干路、支路级
配，形成结构和布局合理的城市道路网，打
通道路微循环，提高道路通达性，同时全面
提升城市交通基础设施智能化水平。
5）科学规划建设城市停车设施，加强
充电、加氢、加气和公共汽车站等设施建设。
2.2对城市交通发展的要求
根据交通强国建设指导思想和发展目标
要求，高质量服务是根本追求，一体化是实
Fig.3Road network density of urban built-up areas
资料来源：根据文献［9］数据绘制。
交通强国建设对城
市交通发展的要求
以人民满意为中心从源头治理到优化管理
以绿交通为主导
交通与土地使用，不同
交通方式、综合客运枢
纽零距离换乘，大数据
共享平台，体制机制以
及交通政策的一体化是
实现资源共享、
系统整合、业务
联动、自我进化
的目标
提高资源利用效率，破
解最后一公里难题，提
供高品质、多样化交通
服务
高质量发展的基本前提
图4交通强国建设对城市交通发展的要求
Fig.4Requirements on urban transportation development for enhancing
transportation global competitiveness
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展
要
求
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策
重
点
发展阶段
「城市交通基础' ［设施扩张阶段/主要 矛盾
设施不足
Urban
Transport
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第十八卷 第六期
拥堵
特征
核心
任务
代表性 对策
个别城市、个别: 点段拥堵，基础；设施缺口大侧重设施供给
对策
加大供给
交通执法管理现高质量发展最核心的要素，调结构是系统
解决城市交通问题最关键的对策，绿化是 城市交通发展的理念和方向，智能化是破解
交通拥堵、提升交通安全水平、提高交通效 率和服务质量的最有力手段，共享化是解决
资源紧缺问题的有效对策（见图4）。
1） 高质量服务就是要构建能够满足人
民众对美好生活需求的世界一流的交通服
务，打造满足多层次需求的交通服务体系， 实现人民满意交通。
2） —体化发展包括交通与土地使用，
不同交通方式、综合客运枢纽零距离换乘， 交通组织与管理，交通大数据共享，体制机
制以及交通政策的一体化，尤其是交通与土 地使用的一体化是破解“大城市病”的第一 关键，是交通源头治理的治本之策。推动交
通与土地使用一体化，实施公共交通引导城
市发展（TOD ）模式，实现从源头上减少交通
需求、缩短出行距离、绿交通主导的目的。3） 调结构是破解城市交通问题系统对
策的关键，包括城市结构、交通结构、路网 结构、路权结构。
4） 绿交通发展强调构建以公共交
通、步行、自行车等绿交通为主导的城市
综合交通系统，提高绿交通出行分担率。
5） 智能交通是提高交通效率、交通安
全和交通服务水平的关键抓手，通过建成全
息感知、信息共享、深度研判、科学决策、 精细管理、精准服务、主动安全、车路协同
等智能技术深度应用的综合交通系统，实现
进入精细化的 交通规划设计
阶段
「交通结构优' ［化调整阶段'「逐步进入交通强' ［国发展新阶段’
设施利用 效率不高部分城市拥堵 范围扩大、较
多城市开始出现拥堵；精细化供给对
；策，提高设施
|利用效率
：供求矛盾尖锐；需要调整需求：大城市走向全
；
面拥堵，路网
1整体表现脆弱；绿交通方 ；式发展缓慢
!各类城市均面；临不同程度的: ；交通拥堵和各|种交通问题：供需并重对策， ：大力度推进公共;
交通优先 ：强化规划、加强 |道路基础设施优| ：化、精细化交通:
：工程设计、开始
|推进智能化交通
管理
大力度落实绿 交通优先、 不断提高交通 管理的科学 化、智能化水 平，加强交通 需求管理
2000 年 2005 年 2010 年提高绿化、
智能化、一体:
化、共享化、
法制化水平'推进绿化、 ：智能化、一体 ：化、共享化、 ；法制化、社会 化发展 2015 年2020 年
图5不同阶段城市交通管理面临的主要矛盾和特征
Fig.5 Challenges to urban traffic management in different periods 资源共享、系统整合、业务联动、自我进
化，全面提高城市交通的智能化和现代化 水平。
6）共享交通是在交通供给不足的情况
下，提高交通资源利用效率、破解交通供求
矛盾的有力举措，也将为末端交通的完善和 质量提升提供重要支撑，是实现可持续交通
发展的重要环节之一，应重点实现交通设施
（停车设施、充电设施等）、运输工具（非机动
车、汽车、货车等）、交通信息与数据、交 通服务等共享。
3 2000年以来城市交通管理发展历程
2000年，面对即将到来的快速城镇化和
机动化浪潮，为改变当时主要依靠经验管 理、管理基础薄弱、交通文明意识薄弱的状 态，实现交通管理质的飞跃，公安部、原建
设部联合启动了全国城市道路交通管理“畅
通工程”，开启了中国交通管理现代化、科
学化进程。之后大约每五年，城市交通的主 要矛盾和破解思路都在不断深化（见图5）。
1） 2001—2005 年。
这一阶段的主要特征是各城市进行交通 基础设施大规模建设和交通工程设施完善
由于机动化发展迅速以及长期以来道路基础 设施和交通工程设施存在巨大缺口和欠账,
供求不平衡的矛盾十分突出。从供求关系的 道路表现上看，该阶段交通拥堵初露端倪。
2） 2006—2010年。
这一阶段是城市交通规划设计精细化发
展阶段。由于前期的道路建设，很多城市的
道路基础设施体系得到一定程度的完善。该 阶段拥堵时空范围扩大、较多城市开始出现 拥堵，2009年53个特大城市中一半以上出
现较为严重的交通拥堵，拥堵时间由高峰时 段向全天扩散的趋势明显。在这种背景下, 很多城市开始大兴研究之风，探索如何通过 精细化的规划设计管理提高交通基础设施的
有效利用问题。这一阶段进一步强化了规划 对道路基础设施建设的科学引领、推进实施 精细化的交通工程对策措施、起步推进智能 化交通管理等对策。
3） 2011—2015年。
这一阶段城市交通发展的主要特征表现
为城市交通结构的优化调整。该阶段城市交 通拥堵矛盾更加突出，大城市走向全面拥 堵，饱和度增加、路网整体表现脆弱。
2010—2015年，千人小汽车保有量增长了
1.5倍，而同期城市道路面积率仅增长6%，表明仅仅依靠道路的扩张无法完全解决道路交通供求矛盾。该阶段开始明显加大推进绿交通优先的力度、不断提高交通管理的智能化水平、加强交通需求管理等综合对策，全面展开大力度推进公共交通优先对策和建设安全、连续、温馨的非机动交通通行空间的探索与实践。
4）2016—2020年。
这一阶段城市交通进入了科学化、智能化、法治化、人本化发展新阶段，也是全面进入交通强国的起步期。该阶段各类城市均遭遇不同程度的交通拥堵，面临各种复杂的交通问题和“大城市病”。2017年8月，公安部、中央文明办、住房城乡建设部、交通 运输部决定在实施城市道路交通管理“畅通 工程”和“文明交通行动计划”的基础上，进一步推进创新城市道路交通管理；2019年9月，党中央国务院印发《交通强国建设纲要》，系统治理、综合治理、依法治理的发展理念更加明确，进入交通管理法制化、社会化、绿化、智能化、一体化的发展阶段。
4新时期的发展使命
立足新时代交通发展要求，城市交通管理发展的新使命体现在以下方面：
1）解决城市交通问题需要系统思维、综合治理和一体化的体制机制保障。城市交通问题是一个系统工
程，需要城市政府综合协调，建立健全城市交通综合治理体系，推动形成协同共治管理格局，提升城市交通现代治理能力。
2）破解城市交通问题的关键是持续调整和优化交通结构。调结构，是综合对策体系中的重中之重。首先，源头对策是调城市结构，构建多中心、职住均衡、城市功能配置完善、交通与土地使用深度一体化的城市结构，推进混合土地使用。通过城市与交通的一体化规划，实现合理的城市结构和土地使用形态，从而实现降低交通需求总量、缩短出行距离的目的，打造短距离出行采用非机动交通、长距离出行乘坐公共交通的绿交通主导的交通发展模式。其次是调整交通结构，采取系统对策努力提高绿交通出行分担率，实现绿交通主导。三是调整路网结构，优化道路网的布局结构、级配结构、功能结构，控制合理路网密度、道路宽度和街区规模。四是调路权结构，将宝贵的道路通行资源向公共汽车、步行和非机动车通行
空间倾斜，切实实现公共交通优先，确保连
续、安全、温馨的非机动交通通行空间。
3）推进科学化、精细化管理是提高基
础设施利用效率、破解城市交通问题的重要
环节。完善的交通工程设施、科学的交通管
理、一流的智能技术、创新的交通组织方
案，是实现基础设施高效利用、提高交通畅
通和安全水平的基础和前提。应确保城市交
通治理的基础完备扎实，确保每条城市道路
的标志标线、信号灯规范合理，交叉口渠化
科学醒目，路段通行安全可靠，系统优化实
施到位。
4）提高城市交通运行管控效率的手段
是进一步深度强化科技应用。实现信息化和
智能化是有效破解城市交通问题的重要技术
手段，也是城市交通的发展方向和未来。通
过加强信息化手段和提高智能化水平，重点
提升信号灯智能控制水平、路面诱导的动静
态供需平衡优化水平、路面全面感知与态势
研判水平、路面勤务指挥调度管控水平、车
路协同与自动驾驶水平等。
5）保障城市交通治理效果的核心因素
是全面实施依法治理的水平和市民的文明程
度。通过严格执法来整治交通秩序混乱状
态，通过秩序改善提高通行效率、消减动态
致堵因素，是城市交通安全顺畅的重要保
障。通过宣传教育和执法，规范出行者行
为，提高出行者交通道德水平和现代交通意
识，改变出行行为，是实现交通强国建设目
标不可逾越的攻坚战。
5新形势下城市交通问题的系统解决
方案
造成交通拥堵的根本原因是交通供给与
交通需求严重失衡。因此，缓解交通拥堵的
方向是调整交通供给和交通需求，使之实现
动态平衡，即加大供给、减少需求、提高
效率。
从城镇化、机动化发展不同阶段的交通
供求关系变化，可以看出道路交通供求关系
变化的宏观规律以及对策方向（见图6）。在
城镇化、机动化快速增长期，随着交通需求
的快速增长，交通供需缺口越来越大，导致
交通拥堵日益加剧，解决方法是提高供给、
减少需求、提高交通基础设施的使用效率
（见图7）。
总体而言，减少交通需求的对策主要包
陆
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城
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市
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