云南行政学院学报2021年第1期
孙东山
（辽宁师范大学　马克思主义学院，辽宁　大连　116029）
摘　要：国家治理现代化包含国家治理体系与治理能力法治化的双重向度。国家治理方式的演进需要符合现代化的本质要求，而法治本身对国家治理体系的逻辑建构和国家治理能力的秩序规制，从源头上就已经勾勒国家治理现代化的法治前景，因而法治所呈现的理性力量满足国家治理现代化转型的现实需求。法治化程度决定国家治理现代化的实现深度和广度，因而法治秩序拓展和维护国家治理现代化的行为边界，同时也在治理逻辑层面理顺国家治理体系内在的冲突和矛盾，因而法治化明确国家治理现代化转型的基本方向。因此，在新时代国家治理转型背景下，法治本身的内在逻辑和外在逻辑贯穿国家治理现代化发展的始终，不管时代和社会主要矛盾如何变化都应当坚持国家治理法治化的基本向度。
关键词：国家治理现代化；国家治理体系；国家治理能力；法治向度
中图分类号：D630  　文献标识码：A  　文章编号：1672-0681（2021）01-047-007
作者简介：孙东山，辽宁师范大学马克思主义学院讲师，博士，主要研究方向为马克思国家治理思想研究。
随着当今社会治理空间的多样化、治理主体的多元化和治理问题的复杂化与风险化，如何应对“治理危机”日益成为一项全球性行动，国家治理问题再度成为全球热议的重点议题之一。俞可平（2014）认为，“国家治理现代化”的问题是政治现代化的重要内容，这一命题的提出意味着政府、市场和社会的关系将再次发生变革。伴随着这一命题在政策话语体系的展开，学界展开了相关研究，比如谢建平（2014）等对“国家治理现代化”的内涵做了界定，张光平（2015）等研究了“国家治理现代化”的实践路径等问题。其中，“国家治理现代化的法治路径”是当前学术界关于这一命题最大的问题场。张文显（2014）认为，法治与国家治理现代化具有内在的关联性，其中法治化的国家治理体系是国家治理现代化的题中之义；张立国（2015）认为，国家权力运行法治化程度是衡量国家治理现代化的首要衡量标准；高国梁（2016）认为，治理模式与当地文化相匹配的信任模式才能有效实现国家治理，当前中国国家治理现代化正面临着传统单向依附性信任模式向现代普遍协商合作型信任模式转型，而法治实践则可为上述转型稳定预期和权利保障等；孙邵勇（2017）认为，法治文化是法治实践的软环境，同时也是德治与法治双向互动融合
收稿日期：2020-12-13
∗基金项目：国家社科基金重大研究专项“社会主义核心价值观推进精神文明建设制度研究”（20VHJ010）；黑龙江省社会科学基金项目专项项目“新时代非传统安全构建及其策略研究”（17KSH28）.
的产物，它具有淳化国家治理现代化的功效。此外，应松年、肖金明、莫纪宏等都对“国家治理现代化的法治路径”做了探讨。这些研究大都从“国家治理现代化的法治化”之“内蕴”和“外围性路径”入手，较少涉及法治在国家治理现代化的内在逻辑及外资秩序。基于此，本文从“国家治理现代化”概念出发，探讨其法治的基本架构，并进一步阐述“国家治理现代化”的法治意蕴，为当前推进新时代国家治理现代化转型提供镜鉴。
一、国家治理现代化的基本维度
近代以来，西方社会层出不穷的各种治理危机为现代国家治理理论的诞生创造了重要条件，在西方国家财政与市场双重危机倒逼压力下，这一理论成为影响现代国家治理转型的重要学说。国家治理现代化是指在国家现有基本制度的框架内，通过引入现代政治程序机制或行政技术手段改善国家治理状况，使现代政治的制度理性、协商民主等价值观念融入国家治理的各个方面（如政治、经济、文化、社会、生态等），进而引起社会思想观念、组织方式以及行为方式等转变，最终实现国家治理方式从传统向现代的过渡。在内容上，治理体系及其能力成为国家治理现代化的主体部分。在现代化语境中，
国家治理体系为了适应社会主要矛盾的变化而主动对其结构、理念等进行现代性转向，其核心在于重构公共权力在国家治理体系中功能和地位，而行政系统的自我改造是实现国家治理现代化转向的中心内容a。具体来说，国家治理体系包含两个方面：一是治理效能，它是衡量国家治理体系质量高低的重要标准，科学完善的国家治理体系为提高新时代国家治理效能提供有效保障，为此，需要充分借鉴中外国家治理的经验教训，增强国家治理的信效度；二是民主法治，它以法律规范建构人民监督政府的“缰绳”，使其服务于人民的根本利益。为此，需要将民主和法治的基本价值理念引入国家治理体系，提高国家治理过程的民众参与度，以提高国家治理的民意基础。
民生和谐是新时代国家治理现代化的首要目标，同时也是提高治理合法性的重要途径。民众认同是现代国家治理的合法性基础和根源，且服务于“共同的善”。民生需求是新时代国家治理体系现代化的价值厘定。国民幸福一直是现代国家治理体系构建合法性的民意基础和治理目标。在现代政治生活中，治理合法性的民意是通过政治体系的输入与输入反馈系统得以呈现，因而民意同意构成现代国家治理现代化法治向度的基础。民众通过“同意”形式授权国家主体获得公共权力的合法性，而“治理”则是通过政府提供公共服务满足民众需求而实现国家治理效能的最大化。因此，治理合法性是巩固国家政治权威的主要渠道。戴维·伊斯顿认为：“任何具体政治体系的存在本身要求满足某些基本需要或履行某些基本职能。”b尽管政府作为国家治理主体需要充分考量合法性对其治理效果的影响，但其治理权力的合法性归根到底取决于是否取得人民同意，是否满足国家治理的现代性要求。
北京现代是哪个国家的简言之，国家治理作为政治发展的类型之一，它是以“执政”为起点，不断寻求法治与良政整合的治理规律。因此，国家治理的观念必须从传统“管制型”模式向为民谋利“服务型”转变，尤其是要注意转变过程中法治逻辑在治理过程中的秩序扩展。亨廷顿曾断言：“现代性产生稳定，
a魏治勋.“善治”视野中的国家治理能力及其现代化［J］.法学论坛，2014，29（02）：32-45.
b戴维·伊斯顿.政治体系——政治学状况研究［M］.马清槐译.北京：商务印书馆，1993：298.
现代化却会引起不稳定。”a当前，国家治理现代化面临政治稳定性的挑战，而其法治化向度则在一定程度上提升国家治理现代性程度而克服转向过程的不确定性，因而国家治理合法性本身就是政治发展与稳定的前提性条件。从国家治理的公共性角度来看，国家治理体系的合法性承载并满足民众对公共秩序稳定的民生需求，它通过聚焦民生政治建设而诠释国家治理体系内设的民生意蕴。总之，国家治理现代化的法治向度需要寻政治发展与民生需求之间不受利益集团支配的合法平衡点。
国家治理能力是指在现有国家机制和体制框架内，各治理主体根据其授权对治理对象所施加的影响力和有效执行力，具体包括国家治理体系的运行力及其治理方式等。当前学界认为新时代国家治理能力现代化包含四个方面：一是制度化，“任何政体的稳定都依赖于政治参与水平和政治制度化程度之间的关系”b，政治秩序的持续稳定性需要通过增强制度本身的合法性和程序正义来实现，为此，必须从规范权力运行方面保证国民参与政治的正当权利，核心是通过宪法和法律建立实质性的限制和约束公共
权力的法治秩序，让“规则和程序之治代替人治”；二是民主化，民主化是国家治理合法性的来源，人民的意志和利益在国家治理过程中的体现程度决定了其国家治理的民主化程度，因而治理的主体及议题具有多元性，尤其强调社会各阶层协商共治，在治理效果上克服以往追求单一政治效用的目标局限性，突出强化社会、生态等效应对民主生活的贡献；三是协同化，现代国家治理作为复杂多元的综合系统，其内部各个组成部分之间存在相互影响、相互作用的协同进化关系；四是高效化，现代商业社会的资本运行效率促使国家治理从决策的科学化与执行的规则化方面提升治理效率，最大限度提高国家治理的效率和降低其公共管理的成本，国家治理能力的现代化应当在效果上符合高效化的管理目标，满足时代发展对国家治理能力的新要求，发挥好协调经济发展与民生保障的公共管理职能，从而释放社会主体在国家治理过程中的潜能和活力，最终实现社会主义现代化的国家治理目标。
国家治理现代化围绕着民生和谐所建构的国家治理体系和国家治理能力分别构成国家治理的“骨骼”和“血肉”，二者之间存在互为依存并相互转化的关系。一方面，国家治理体系规定国家治理的结构和权限，是国家治理能力得以有效施展的前提和根据，赋予国家治理的合法性基础并从制度层面统筹协调国家治理能力实践形式。从制度层面看，国家治理体系具有一定时期内的相对稳定性，因而它对国家治理的性质和类型规定从根本上决定国家治理的基本目标和价值取向，进而影响国家治理机制的运作方式和实践效果。另一方面，国家治理能力既是国家治理体系落实到行动的主要手段，也体现国家治理的价值诉求，同时也承担着践行国家治理的功能并考核国家治理体系效能的重要指标。此外，
国家治理体系也规定着国家治理能力实施边界和基本路径，但在国家治理实践过程中面对复杂的治理状况，国家治理能力具有相对的灵活性。国家治理现代化是以提升其效能为根本目标，因而治理能力及其体系的切合度决定其效能的最大化，同时也通过相互制约避免国家治理的走向背离民生导向的终极诉求，最大限度地发挥国家治理在公共事务中的功能和影响力，国家治理体系作为民意集合充分赋予国家治理的合法性，然而国家治理能力作为国家治理体系的具体承担者需要平衡实践过程的存在的张力。实际上，国家治理体系所规定的治理目标与具体实践存在一定的落差，因而国家治理能力并非机械地适应或应付国家治理体系的
a塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平译.北京：华夏出版社，1988：4-5.
b塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平译.北京：华夏出版社，1988：79.
要求，而是在治理过程中不断验证反馈进而修正国家治理体系的不足，为国家治理体系的进一步改革完善提供充足的实践依据。
二、国家治理现代化的法治逻辑
法治是现代文明有效解决国家治理难题的社会性概念，特别是在处理己关系方面能够明确而公正地界定国家治理的权限和规则，是一种脱胎于德治传统的现代治国理政方式，也是基于人的权利、尊严
而建立起来的一种政治正义。现代社会多元开放的文化格局使得法治理念深入人心，作为公平而高效的治理形式，法治与国家治理的现代化在价值与形式层面存在高度的契合性。新时代中国特社会主义建设要求不断提高国家治理的能力和水平，这必然要求以法治思维理顺国家治理体系与能力之间的治理逻辑，同时也应是社会主要矛盾转化的题中之义。传统国家治理与现代国家治理的重要区别在于是否充分理解和贯彻法治精神在国家治理过程的主导地位，现代社会的良法善治既为国家治理提供可行的民意表达和考核机制，同时也为国家治理体系及其能力提供行之有效的规则治理模式。因此，新时代国家治理及其现代化在一定程度上就是法治化精神在国家治理的实现过程。
法之规范是新时代国家治理体系和国家治理能力法治化的逻辑起点。作为捍卫社会底线的法律规范与以往的德治传统相比具有明显的刚性优势，如法律规则的公平性、强制性和普遍约束性等。因此，法律是处理复杂社会关系最为行之有效的方式，法治是规则之治、公平之治，任何组织和个人都不能僭越法律规定。法律以国家强制力保障国家治理过程公平性，它“在本质上是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的行为规范，其禁止性规范不得为，义务性规范必须为，授权性规范才能为，违犯者，不管其乐意不乐意都要受到法律的制裁和惩罚”a。法律规范能够有效抵制治理权力天然腐化堕落倾向，因而法治化语境下的国家治理体系本身具有稳定性、强制性以及可持续性等特点。此外，法治本身规定国家治理能力的实现方式，尤其在防止其作恶方面具有事前预防和事后惩罚的功能，但这并不意味着国家治理能力失去应对复杂治理对象的能动性，而要以法之规范划定国家治理能力的作用范
围并将其行为法律化，即在法律所建构的“牢笼”之内，有限制地使用国家治理权力，因此，法治化在国家治理中的目标在于系统构建立法、执法、监督等完备的国家治理体系并在实践中强力约束其不合治理目标的国家治理行为。在法治社会中，任何组织和个人的行动边界和义务将得到明确的规定且被各方认可和尊重。由此，国家治理的法治化既表达了社会的公共意见，同时又能保证个人的正当权益不受权力的非法侵害，从而最终保障社会生机勃发与平稳有序。
法的信仰是新时代国家治理法治化的价值核心。约定俗成的公序良俗构成法的信仰的生活来源，法治逻辑离不开社会大众对法律规则的信仰和认可，良好的法的信仰能有效促进国家治理的现代化。法治与权力关系是推动国家治理现代化建设的核心议题之一，如何有效约束国家治理权力滥用是提升国家治理效能的重要任务，而法治优先则为国家治理的权力授予和监督提供可靠的底线保障和合法性基础。“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”b因此，新时代国家治理法治化不仅要从制度上规范国家治理体系和治理能力所产
a张有恒.国家治理现代化的核心和基石是法治化［J］.中国党政干部论坛，2014（11）：96-97.
b阿克顿.自由与权力［M］.侯健.范亚峰译.北京：商务印书馆，2001：342.
生权力腐化现象，还需要从道德层面树立全民的法治信仰，并通过法感情的培养铸造法治化的社会基础以应对国家治理本身的各种风险。在公共领域确立法律至上的社会观念，以此为基础所进行的国家
治理现代化建设才能具备坚实的民意基础，从源头确保国家治理的方向不会背离普遍的民意，进而通过国家治理法治化提升其治理效能，从而维护社会发展的稳定和繁荣。民主及其诉求是推动国家治理法治化的重要内驱力，而法治则从规范层面规定民意表达的形式和基本程序，从而防止民意滥用危及国家治理的稳定秩序，因而民意是把双刃剑，既为国家治理提供合法性，也有可能导致民意的“暴政”而损及国家治理的正当性基础。一方面，民主社会的公民对自身生存与发展权的要求不断促使国家治理的形式与结构的现代化；另一方面，国家治理法治化转型需要构建国家与社会之间上行下达的良性沟通模式，既可以通过法治形式把民意上升为国家治理的上层意志，还能对不断产生的转型发展成果以法律形式予以支持和认可。
人权保障是国家治理法治化的归宿。在法治环境下，对人权尊重与保障成为国家治理体系构建和能力施展的重要坐标。以人权为核心的公民权利保障需要从精神道德层面将法治的精神信仰融入国家治理理念，特别是公民个体基本权利的保障在国家治理法治化过程具有优先性，杜绝为了多数人利益以国家治理名义损害少数个体的基本人权，确保国家在各种治理考量中始终把尊重和维护人的尊严和自由作为其首要任务，这是国家治理现代化建设基本价值理念的内在要求。随着社会经济稳步发展，权利意识逐渐在人们的提倡生活中觉醒，超越以往局限于生存困境的物质需求，发展型的权利文化逐步成为人民众追求更高水平的共识，从单纯的经济领域扩散到日趋多元的政治文化领域，权利意识及其社会文化关注度持续升温，各种人权观念和权利诉求层出不穷。现代国家治理主体在应对人们日益多元的权利文化诉求过程中，不断完善符合权利发展要求的现代法律体系，健全人权保障的制度建设。
现代国家治理法治化的转型离不开传统资源的支持和约束，尤其是作为缺乏法治经验的发展中国家面对西方国家的法治经验，更加需要从国情出发创造性发展依法治国的形式和内容，从而为国家治理的法治化提供行之有效的法律手段和法治方式。这就需要我们从文化差异角度把握东西方在国家治理现代化进程中法治逻辑之异同，这是我们思考判断国家治理现代化问题及其路径选择理论前提。一方面，现代性的全球扩散致使现代国家治理所要实现的核心目标具有高度的相似性，即从传统道德型善治模式过渡到现代法治型治理模式，整体实质性法治方式取代局部象征性德治方式，这就要求国家权力对社会资源实行系统性的政治整合，以满足人民众日益多元化的现实诉求；另一方面，历史及文化差异造成东西方国家治理现代化具体路径存在显著差异，二者在治理主体、问题困境及社会背景方面具有鲜明的地域文化特，以美欧为代表的西方国家具有深厚的法治传统和法律文化，其传统的治理经验不仅不会阻碍其治理的现代化，反而在立法、司法等方面成为其国家治理法治化的重要推动力，而我国传统治理是一种道德氛围浓厚的人治模式，早在秦汉时期就建立了君主专治的集权制度，有着较为强烈的国家权力情结，因而对契约社会和法治政府这两个现代政治秩序核心要素则长期处于缺失状态。因此，我国国家治理现代化的基本任务是，在一个行政权长期占主导地位社会，逐步培育现代立法和司法文化，最终实现国家治理体系内部权力互补制衡的现代国家治理体制。