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文/张宇
摘要：共享经济打破了传统的经济模式，作为共享经济代表的网约车却也出现了无法可依、监管不利等问题。2016年出台的以交通部为首的关于网约车的《暂行办法》，似乎标志着网约车进入了“有法可依”的状态，然而网约车地方立法化、选择性执法问题依旧层出不穷。因此我们对待网约车地方立法化问题必须予以理性分析，以维护公共利益为出发点，促进共享经济的进一步发展。
关键词：网约车；暂行办法；城市道路1 网约车地方立法化的背景
以P2P 为特点共享经济带动了新兴行业的发展，从最开始的uber 到现在的滴滴打车，社会逐步进入共享经济时代。网约车出现以后，对于传统出租车的发展形成了巨大的挑战。网约车属于何种特许经营，法条并没有明确规定。由于法律的滞后性，对于网约车的立法无特别法，仅仅依靠《行政许可法》这个上位法来支撑。尽管网约车是通过乘客下单来进行服务，不存在出租车司机招揽顾客的手段，但是对于“巡逻式”的出租车行业无异于抢走其巨大的生意，二者产生了巨大的冲突。地方政府为了“平衡”二者的关系，打着“稳定”市场的旗号对新型的网约车予以打压，对网约车司机进行行政处罚。
传统的出租车行业在当地具有相当大的影响力，刚起步的新型行业去对抗其无异于以卵击石。中央立法的滞后性导致地方的网约车立法处于“无法可依”的状态，新型网约车的打压都集中在对抗传统的出租车行业上面。网约车司机的资质准入较低，对于具有前科性质、酒驾记录的网约车司机审查并不严格，只需司机提供身份证、驾驶证符合一般的形式要件就可成为网约车车主。从郑州空被害到温州空被杀害，说明仅仅依靠平台自身对于网约车司机是无法起到监管作用，地方的立法化根本就没有涉及到网约车真正的规则目的——乘客的人身安全。因此网约车在“无法可依”的情况下任意的进行地方立法，保护地方利益而去排斥新型的网约车的发展却又不对网约车的根本问题进行规制，实属矛盾至极。2 网约车地方的畸形立法化、行政化、司法化2.1 网约车地方立法无法律法规授权
2016年出具的《暂行办法》似乎对于网约车进行了法律规制，而其仅仅是部门规章，省级的政府依据此只能设定临时性的许可。它主要是对于“网络预约出租汽车经营许可证”、“网络预约出租汽车运输证”、“
网络预约出租汽车驾驶证”来实现对于网约车的监管，不能依此作为经常性的许可对于网约车进行规制。而迄今为止已经过了两年多，并没有相应的地方性法规予以出台，这显然是不符合立法的程序的。
七部门出具的只是部门规章。根据《立法法》的规定，没有上位法是不能做出减损公民权利或增加公民义务的行为。对于这个《暂行办法》根本就没有法律、行政法规的授权。即使强行拿出《行政许可法》，其规定的也只是行政许可的原则性条款，能不能作为它的上位法依据尚不明确。而《暂行办法》不仅仅包括行政许可，也包括经营、运输、监管问题。减损公民权利和增加公民义务也是模棱两可的问题。网约车《暂行办法》的出台对于不同的体来说却存在不同影响，传统的“巡逻式”司机来说显然是减损他的权利，但是对于乘客和消费者来说，却增加了出行的方便。因此对于地方立法化的授权并不明确，或者说根本就没有授权，导致地方政府在立法过程中出现畸形发展。2.2 网约车地方行政化无法律依据
针对出现的网约车行政案件，网约车女乘客被害案件。地方政府于是对于网约车进行打压。《暂行办法》只是规定地方政府对于网约车平台和司机进行严格的管制，地方政府却出现来新奇的户籍限制、车辆的准入限制甚至是车籍限制。所有限制的中心点都是对于车辆的数量进行限制，通过对车辆的数量进行限制来打压网约车的发展。但数量的限制治标不治本，并不能够解决网约车真正核心的问题——乘客的安全问题。。不从源头上解决乘客的人身安全问题，对于网约车司机的资质审查、网约车内部的安全报警系统的装置未涉及，这样地方立法化无异于缘木求鱼。
3 理性看待网约车的地方立法化、行政化、司法化3.1 加强网约车地方立法化的授权依据
网约车地方立法化追本溯源来说就是没有上位法的授权，地方立法无异于“毒树之果”。网约车的地方立法化仅仅依据的是部门规章，省级政府规章依据此只能制定临时性的行政许可，设区的市以及自治州无权设立行政许可。而《立法法》规定对于设区的市和自治州可以设定城乡建设与管理、环境保护与历史文化保护，网约车就是对于公共资源公共道路的建设与管理，因此制定规章是毋庸置疑的。国家需要加强网约车许可的特别立法，可以先制定暂时的国务院决定，等到时机成熟的时候再行制定相应的法律规定。这样地方立法有了授权依据，对于省级政府和地方政府都有了相应的规章。设区的市和自治州虽不能制定行政许可，但可以对法律、行政法规以及地方性法规作出相应的细化，使得网约车地方立法更加具体化和明确化。
3.2 理性看待网约车地方的行政化
地方政府对于网约车司机实行的户籍限制、车辆的准入限制、车型限制以及车籍限制，需要一分为二的来看待。虽然剥夺了网约车平台的生存和发展权以及网约车司机以及乘客的权利。但是从另一角度讲，无论网约车还是出租车，占用的都是公共的道路资源，这是无可否认的。而公共道路资源又是有限的，作为网约车这一特殊许可的行业本来就是有数量限制的，政府限制的并不是网约车的数量，而是限制道路的经营许可。因为《暂行办法》网约车司机需要取得的三个证书都须以道路许可为前提，要是没有这
个前提即便取得程序也不能够参与正常的服务经营。另外在有限的城市道路中，出租车的出行效率与公共汽车一比及其低下。尽管方便了乘客，使乘客有了更多选择的空间，但是造成的交通拥堵现象损害的确是巨大的。因此在价值位阶面前，须以公共利益为先。其与传统出租车的矛盾来说，补偿机制就能有效解决。新兴行业对于传统行业的打击是巨大的，二者都是特殊许可，法律不能同时给予两个行业相同的许可，因此可以通过信赖利益解决这一问题。参考文献：
[1] 王霁霞.共享经济的法律规制逻辑--以网约车行政案件为切入点的分析[J].法学杂志,2019（01).
[2] 陈国栋.网约车地方立法合法性之辨析--以城市道路资源的公共性为视角[J].浙江社会科学,2018（08).
[3] 郑毅.中央与地方立法权关系视角下的网约车立法--基于《立法法》与《行政许可法》的分析[J].当代法学,2017（02).
作者简介：张宇（1994—），男，湖北恩施人，研究生，法律硕士（法学）。
（作者单位：
贵州民族大学）
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