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张秀晨
（中国铝业集团有限公司，北京 100027）
摘 要：
2017年，美国陆续发起了对进口我国铝箔、铝板带产品的“双反”调查，以及对进口世界各国铝产品开展的232调查。2018年3月8日，美国总统特朗普签署命令，以进口钢铁和铝产品威胁到美国国家安全为由，决定对进口钢铁和铝产品全面征税，税率分别为25%和10%。美国贸易政策的调整对中国铝产品出口造成了较大冲击，也对国际贸易秩序产生了严重影响。对此，结合国际政治学有关理论及一段时间以来中国铝行业进出口政策，本文致力于探讨美国加征铝产品关税对中国铝行业造成的影响及行业应对策略。
关键词：
美国；双反；进出口；税率中图分类号：F745 文献标识码：A 文章编号：
11-5004（2020）21-0139-2收稿日期：
2020-11作者简介：
张秀晨，男，生于1991年，汉族，山东淄博人，本科。 研究方向：地缘政治与区域政治合作研究。
1 美国发起对中国铝产品“双反”调查
1.1 对铝箔进行“双反”调查及232调查
2017年3月，为回应美国铝业协会贸易执法工作组提出的申诉，美国商务部宣布对中国输美铝箔产品进行“双反”调查，逾230家中国公司涉及其中，预计倾销幅度为38.4%至140.21%。美国国际贸易委员会当年4月21日发表声明说，该委员会认定，有迹象表明从中国进口的铝箔产品存在补贴行为，对美国相关产业造成实质性损害。当年4月，美国发起对进口铝产品的232调查。（美国232调查，指美国商务部根据1962年《贸易扩展法》第232条款授权，对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查。）涉案产品基本涵盖全部铝产品（包含“双反”涉案产品）。2018年2月，美国商务部针对中国铝箔产品的“双反”调查作出最终裁定，中国铝箔出口美国将面临最高186%的“双反”税率。1.2 对铝板带、铝合金进行“双反”调查
2017年11月28日，美国发起对原产于中国的铝板带“双反”调查，成为几十年来首宗由美国政府带头针对中国铝合金板材进行的反补贴和反倾销调查，涉案产品为厚度在0.2毫米至6.3毫米之间的1,3,5系铝板带产品，但易拉罐料（包括罐身、罐盖、拉环）被排除在“双反”范围外。
按照美国行业惯例，美国企业在宣称遭到进口品损害时，通常是先向商务部请求立案调查，但政府此次带头立案跳过了这一步骤。美国商务部长罗斯对美国铝行业高层表示，美国商务部有证据显示中国的铝合金平轧板材产品不但以低于公允价格在美国贩售，而且还获得不公平的政府补贴。2018年4月17日，美国商务部初裁认定，从中国进口的合金铝板产品存在补贴行为。美国商务部计算出的补贴幅度为进口普通合金铝板价值的31.20%至113.30%。
参照我国海关数据，特朗普开始执政的2017年，中国铝板、片、带出口总量为207.5万吨，总金额为52.12亿美元，其中对美出口总量为50.22万吨，总金额为12.98亿美元，总量及金额几乎均占四分之一（见表1）。进入21世纪以来，出口至美国的铝板、片、带占比几乎逐年上升。面对美国裁定结果，美商务部将通知海关对从中国进口的通用铝合金板征收相应保证金。
表1 2010-2017年中国铝板、带、片出口量（单位：万吨）
2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年
铝板带片48.38131.34112.66155.33173.83187.10150.55207.53出口美国 2.6711.229.5218.50
26.80
31.77
33.44
50.22
占比
5.53%
8.54%
8.45%
11.91%15.42%16.98%22.22%24.20%
2019年4月，美国商务部表示将对中国普通合金铝板产品征收
最终反倾销和反补贴税，税率为96.3%至176.2%。该决定标志着自1985年以来美国政府发起的贸易救济案第一次发布最终关税。
2 中美贸易战的背景原因及政治理论解读
纵观自特朗普竞选至整个特朗普政府任期，对华贸易战始终是其推行“美国优先”的具体手段。在特朗普竞选期间，推行税改和贸易保护是其重要承诺，2017年推进税改后，2018年贸易保护成为重要课题。仅从征收铝产品关税本身而言，美国是为通过压缩进口量来提升国内高附加值产品的生产经营能力。而挑起中美贸易战则是为了以中美贸易严重失衡迫使中国进一步对美开放市场，深层次目的在于试图重演1980年代美日贸易战以遏制中国复兴，确保美国的全球霸主地位。2.1 中国对美贸易顺差占比较高
根据海关总署和国投安信期货数据显示，在特朗普宣誓就职的2017年，中国对各大洲净出口份额中，对亚洲为15.9%，对欧洲为24.2%，对非洲为4.6%，对北美洲为67.9%，对拉丁美洲为0.9%，对大洋洲为-13.4%。不难发现，中国对外贸易中，顺差主要来自对北美和欧洲净出口。
从国别地区角度分析，美国和欧盟贡献了中国绝大部分的对外贸易顺差。自1995年以来，中国对美货物贸易顺差在总顺差中的比重几乎都在50%以上，一些年份超过100%甚至200%。欧美进、出口占中国进、出口总额比重的情况显示，中国对欧美贸易顺差占比较高的原因在于，对欧美出口占比相对较高，而从欧美进口占比相对较低，中国对美国贸易尤其如此。
美方一度要求中国降低美对华贸易赤字1000亿美元，进一步开放市场。中美贸易格局目前是中国货物贸易顺差、服务贸易逆差。根据中方统计，特朗普政府就职的2017年，中国对美货物贸易顺差2758亿美元，
占中国货物贸易顺差的65.3%；而据美方统计，2017年美国对华货物贸易逆差3752亿美元，占美国货物贸易逆差的46.3%，高于排第二位至第九位的八个国家之和。2.2 “修昔底德陷阱”
作为世界第二大经济体，2017年中国GDP 达12万亿美元，相当于美国的63%，并且中国经济增长率6.9%远高于美国的2.3%。如果按照6%左右的GDP 增速再增长十年左右，即大约在2027年前后，中国有望取代美国成为世界第一大经济体，重回世界之巅。在此背景下，美国一直试图遏制中国复兴。同样的情景1980年代发生过一次，当时美国贸易代表总计向日本发起了24例301条款案件调查，通过301条款，美国成功地打开了日本的钢铁、电信、医药、半导体等市场，包括强迫日本于1985年签订广场协议和1987年签订卢浮宫协议，成功阻止日本挑战美国经济霸权。2.3 核心概念：“双反”调查“双反”调查，是指对来自某一个（或几个）国家或地区的同
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一种产品同时进行反倾销和反补贴调查。反倾销是指对外国商品在本国市场上的倾销所采取的抵制措施。一般是对倾销的外国商品除征收一般进口税外，再增收附加税，使其不能廉价出售，此种附加税称为反倾销税。
2.4 政治理论依据
参照西方国际政治理论的演进过程，20世纪30年代兴起的现实主义学派理论和20世纪80年代建构主义国际关系理论可在一定程度上为美国发动贸易摩擦作出注解。按照现实主义学派的说法，权力是政治的本质，是永恒的人类本性所决定的；以权力规定的国家利益原则，是一切政治活动的普遍规律；国际政治不能以道义为准则，只能以国家利益为准则，为政之道，在于权衡利弊。
3 美国贸易政策对中国铝行业的影响
3.1 中企进入美国市场困难，在其他地区竞争加剧
在铝行业领域，2017年，中国各种铝加工产品出口419万吨，其中出口美国67.2万吨，占出口总量的16%。从出口到美国的总量看，虽然占比不大，但由于美国贸易政策的调整，欧盟、俄罗斯、中东、韩国、巴西等地区的铝产品将被迫转向其它区域销售，如东南亚、非洲，势必加剧全球的竞争，从而对中国铝产品的整体出口产生负面影响。
3.2 部分国家效仿，外部环境日趋复杂
美国贸易政策调整在对中国企业产生直接影响的同时，部分国家还仿效美方做法，纷纷出台贸易保护措施，对中国企业、铝行业及国际贸易秩序造成进一步伤害。
根据公开资料显示，2018年至今，仅就涉铝行业，我国就遭遇了10余次反倾销调查[6]，具体如下：①2
018年1月5日，阿根廷生产部发布2018年1-E号决议，决定对原产中国的铝合金轮毂征收最终反倾销税，税率为报关FOB价格的36.9%，有效期5年。②2018年1月12日，美国际贸易委员会对华铝板产品双反案作出肯定性损害初裁，成员一致认为自中国进口铝板对美国国内产业造成了实质性损害。美国商务部将据此继续开展反倾销和反补贴调查。③2018年2月27日，美国商务部公布对华铝箔产品反倾销反补贴调查终裁结果。反倾销调查中，分别裁定两家强制应诉企业倾销幅度为48.64%和106.09%，并根据不利事实裁定其他中国企业倾销幅度为106.09%。反补贴调查中，分别裁定两家强制应诉企业补贴幅度为17.14%和
19.98%，根据不利事实裁定两家退出应诉企业补贴幅度为80.97%。
④2018年3月2日，欧亚经济委员会发布公告，对进口自中国的铝制汽车轮毂产品发起反倾销调查，该案是欧亚经济联盟自2015年以来发起的首起涉华反倾销案件。⑤2018年5月，黎巴嫩经济与贸易部发布公告，对自沙特、阿联酋、埃及、中国进口的棒材、角材、隔板等特殊型铝材产品发起反倾销调查。⑥2018年6月28日，阿根廷生产部在官方日报发布决议，称决定对原产于西班牙、意大利和中国的铝制散热器启动反倾销调查。⑦2018年8月28日墨西哥经济部发布公告，启动对原产于中国铝箔的反倾销调查。⑧2018年9月21日，美国安可电线公司和南方线缆公司向美国商务部和美国国际贸易委员会提出申请，要求对来自中国的铝芯电缆产品启动反倾销及反补贴调查。⑨2018年12月20日墨西哥经济部发布公告，启动对原产于中国铝制高压锅的反倾销调查。⑩2019年1月11日，越南工贸部发布公告称，应越南4
家铝型材生产商的申请，决定对原产于中国的铝制合金或非合金型材启动反倾销立案调查。2020年7月20日，欧亚经济委员会内部市场保护司发布第2020/223/AD28号公告，对原产于中国和阿塞拜疆的铝带产品作出反倾销肯定性终裁。
4 应对政策及建议
汽车进口税在经济全球化的大背景下，中国已经发展成为全球最大的生产国和消费国，每年进口铝土矿、氧化铝、废铝、铝加工材等7500多万吨，贸易额超过130亿美元，尤其是进口的来自美国的飞机等高附加值产品高达200多亿美元，更是支撑了国际铝工业发展，同时也向除美国以外的市场供应民用铝、型材、铝线、铝板带、铝箔、铸件等300多万吨，满足了市场消费需求。
4.1 全面取消铝产品出口关税
长期以来，中国一直限制电解铝出口，并设定了15%的暂定出口关税，只允许有少量的铝深加工产品出口，但随着中国铝工业技术进步，竞争力已经稳居全球前列，如继续维持较高关税进行限制，将不利于中国铝产品利用自身成本优势参与国际竞争。
4.2 全面禁止进口废铝
美国长期以来一直是中国最大的废铝供应国。2017年，中国进口废铝217.2万吨，其中从美国进口61.8
万吨；2018年中国废铝进口量总计约156.6万吨， 其中自美国进口废铝约51.4万吨；2019年，中国废铝进口量总计139万吨，其中从美国进口废铝量约30.77万吨。近年来，受国家环保政策逐步收紧，以及中国废铝回收逐渐增多的影响，废铝进口量已呈逐年下降趋势，如全面禁止进口，一方面可以促进国内铝产品的消费，另一方面也符合国家环保政策的总体趋势。
4.3 从商务外交层面厘清细分市场贸易情况
有研究表明，造成美国铝贸易逆差的关键产品是能耗和环境负荷高但附加值低的未锻轧铝(铝锭)，而在其他7种附加值较高的铝产品中，美国的合计贸易额处于顺差状态，这是由美国自身的产业结构造成的。建议通过商务外交途径对外讲清，将造成美国铝产品贸易逆差的责任推给中国及其他国家的做法是荒谬和不负责任的。
4.4 积极应对国际贸易摩擦，努力维护公平竞争的国际贸易环境
针对美国贸易政策变化，以及其它国家有可能发起的双反调查，建议商务部和行业协会组织国内主要企业积极应诉，充分利用WTO、GATT等多边贸易协定开展行业无损害抗辩，全力维护中国铝行业公平的出口环境。同时，针对美国出口到中国的核心产业发起“双反”调查，必要时通过贸易制裁进行反制，作为解决中国铝产品出口贸易争端谈判的筹码，营造中国铝产品公平的出口环境。
4.5 坚定地推进电解铝结构性供给侧改革
近年来，通过推进电解铝供给侧结构性改革，先后有数百万吨电解铝违法违规建成产能停产，铝行业多年来无序扩张的局面得到了初步遏制，未来几年，产能置换将成为电解铝行业扩大产能的唯一途径。但个别铝企业违反大气十条规定建设大量自备燃煤电站，对冬季采暖季错峰生产执行不力，对国家政策执行阳奉阴违、弄虚作假，行业发展营商环境不公平的问题亟待解决。有关主管部门应尽快出台后续政策并严格监督执行，为行业发展营造公平、有序的竞争环境，解决淘汰落后产能，防止已清理的违法违规产能“死灰复燃”，防止供给侧结构性改革阶段性成果付之东流。
4.6 出台配套政策，扩大铝应用
铝是国民经济建设的重要基础原材料，建议国家出台政策，鼓励航空铝材、建筑工程用铝材、汽车车身薄板、电子通讯、环境保护、生物工程、国防军工、船舶铝合金板等战略性新兴产业推广、扩大铝应用，大力推进“以铝代钢”“以铝节铜”“以铝节木”工作，积极培育消费增长新动能，使铝消费保持稳定增长，不断提升供给质量，为化解过剩产能作出积极贡献。
4.7 提高综合竞争力，做好长期应对准备
长期看，铝关税仅仅是美国贸易保护政策的一部分，中国政府和企业必须做好打持久战的准备。近期，中国应采取有针对性的贸易报复措施，联合其他国家和在此次关税变化中可能受到较大负面影响的美国国内相关产业共同对美国政府施压。长期，中国要继续加强自主研发和创新能力，加快弥补产业链和技
术短板，提高应对国际形势影响中国经济发展的能力。
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