摘要：国家实施成品油价税费改革后，政府还贷二级公路收费逐步取消。除高速公路、一级公路外，国道、省道干线公路、农村公路将基本成为非收费公路。公路建设投融资渠道的减少，制约了非收费公路建设的发展，因此对于投融资的新途径本文提出一些设想。
关键词：非收费公路 政府资金 社会资金
一、非收费公路的背景：
自2009年起，国家实施成品油价税费改革，公路养路费等六费全部停征，政府还贷一级公路收费将逐步取消。目前，全国东中部12个省份已经取消了政府还贷一级公路收费;而广东、浙江、山西三省将在2012年前逐步取消政府还贷一级公路收费;西部地区门{各省政府决定是否取消政府还贷一级公路收费。今后，除高速公路、一级公路以及经营性收费公路外，绝大多数的国道、省道干线公路、农村公路成为非收费公路。公路建设投融资渠道的减少，进一步制约非收费公路建设的发展。本文就拓展非收费公路建设投融资渠道展开探讨，希望为大家提供一种新思路。
汽车购置税取消根据国务院第417号令公布的《收费公路管理条例》规定:“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。全部山政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。”虽然“非收费公路”这个称呼已被广泛采用，但是这个概念并没有严格界定，只是相对于“收费公路”的概念反向提出的。本文探讨的“非收费公路”是指:不属于政府还贷性收费、经营性收费的免收通行费的公益性公路。按照国家对政府还贷性收费公路、经营性收费公路的相关政策规定，反推非收费公路的范畴。从技术等级卜讲，主要是一级以下公路(包括一级)，一也有少量的一级公路;从行政等级卜讲，一般没有要求;从管理体制卜讲，一般为国、省道干线公路和农村公路。
根据交通运输部《2008 年公路水路交通运输行业发展统计公报》，到 2008 年底，我国公路总里程达到 373 万公里（含村道）。其中，收费公路里程约有 20 万公里（此数据是推算出来的，待考证），占二级以上（含二级）公路里程的。50%多。非收费公路约占公路总里程的94.6% 。2009年，中东部12省取消政府还贷一级公路后，收费公路减少了70844公里。非收费公路约占公路总里程的96.5%。应该说，非收费公路在里程上占了绝大多数。
二、非收费公路投融资存在的问题：
（1）非收费公路建设的投融资主体问题：
收费公路与非收费公路在投融资渠道上的不同。国省道干线公路建设的投资主体是以国家、省为主，市、县配套为辅;建设项日法人一般为省、市公路局(处、总段);投融资来源一般为汽车养路费、政府还贷一级公路收费、银行贷款等。农村公路建设的投资主体是以县、乡为主，国家、省、市配套为辅;建设项日法人一般为县交通局、乡政府等;投融资来源一般为农用车养路费、银行贷款、社会配套等。
非收费公路建设项日虽然有很大的社会效益，但对投资人来说，项日不具备盈利能力和偿债能力。从“经济人”的逐利性考虑，社会民间企业、商业银行等对其投资意愿较弱。因此，非收费公路建设的投融资主体一般是政府，具体表现形式是各级交通公路管理部门。而收费公路建设则不同。收费公路具有很强的盈利能力和偿债能力。政府、民间企业、银行机构等投资人都更愿意在这方面投资，并合理收回可观的经济效益。于是出现了当前政府、企业、银行等在收费公路建设投资积极性明显高于非收费公路的状况。但是，有的地方政府利用政治优势，限制社会民间资本进人收费公路建设领域。例如:要求高速公路公司社会民间资本所占比例不得超过多少，或者必须国有控股等。政府与社会企业争利，把本应该山社会民间资本
投资盈利的空间挤占，而把本应政府投资的非收费公路建设的公益责任淡化。前一阶段，沿海东部地区在高速公路建设和运营领域出现了“国进民退”的现象，就属于这 一类实证。因此，收费公路建设投融资主体不应是“政府+企业”，而应该是“企业+政府”。即社会企业为主导，政府只是引导。
（2）非收费公路建设的投融资渠道问题：
非收费公路建设的投融资渠道主要有二个：一是政府财政资金，一是银行贷款等债务资金，二是民土建勤、捐赠等社会配套。当前，对于国省道干线公路建设，主要是第一、第一个;对于农村公路建设，主要是第一、第二个。
一是政府资金的问题。政府资金投人包括: 一是财政专项资金，如长期建设国债资金、车辆购置税资金、成品油消费税(2009年以前是没有的)专项资金等;一是纳入地方财政预算管理的资金，包括政府性基金和行政事业性收费(2009年以前征收的养路费);二是纳入财政专户管理的预算外资金，如车辆通行费。看起来名目不少。而实际}几，以前公路建设所用政府资金，主要是养路费、车辆购置税返还的财政专项资金。除此以外的政府资金投人很少。2009年实施成品油价税费改革后，每年中央能收多少成品油消费税作为财政专项资金，中央如何分配
并逐级下拨省、市、县政府用于公路建设等，仍有许多问题尚不明确。现在的需要探讨的问题是，成品汕消费税如何分配使用才是最佳方案，采取子}么分配原则等问题。例如:以2007年各省养路费征收额为基数的分配原则，东中西部经济发展程度不同的区域差别分配原则，各地区非收费公路里程数量的分配原则等等。
另外，日前各省在公路建设方面都不同程度地存在着“抓两头，放中间”的做法。即政府资金主要投人到高速公路、农村公路建设这“两头”，相对忽略了国省道干线公路建设。高速公路建设对拉动GDP值增长效果明显，可以凸显政绩;农村公路实在太薄弱，同时建设社会主义新农村是当前最主要的任务之一，因此的确需要政府加大财政投人促进农村公路建设。但是，这种做法也存在误区。有的地方政府是以政府投资为主导，将财政资金大幅度投人到高速公路建设领域，没有充分发挥社会民间资本的作用，“政府”与“企业”身份次序倒置，把政府本应投人到非收费公路建设等公益领域的资金挤占了。
一是债务性资金的问题。按照过去有关规定，公路建设项日非偿还性的财政拨款或项日资本金要有35%,即有65%可以通过银行贷款等方式负债性投资。2009年5月25日，为应对国际金融危机，国务院下发《关于调整固定资产投资项日资本金比例的通知》，将铁路、公路、城
市轨道交通、化肥项日最低资本金比例下调至25%。而事实卜，近几年公路建设投资的债务性资金所占比例一直就比较高，早已达到了70%~80%。债务性资金偿还是一个严重而紧迫的问题。对于收费公路而言尚且好说，对于非收费公路建设债务偿还是个难题。按照过去各省市“统贷统还”的做法，政府还贷一级公路收费，实际}几“统还”了包括农村公路在内的非收费公路建设贷款任务。因此，也造成了部分收费站一再延长收费年限的现象，社会民众反对呼声很大。日前，东中部12省已经取消了政府还贷一级公路收费。中央提出以政府下拨的成品油消费税等专项资金偿还贷款，回归政府投资的公益性公路，这是一个好势头。只是成品油消费税这个“筐”到底可以容纳多少过去积累的、现在和将来不断增长的公路建设债务，以及公路养护经费等各项开支，尚待实践检验。
三是社会配套资金的问题。农村公路占到全国公路总里程的87%，具有路线长、标准低、养护差的特点。提高其乡村通达覆盖率，提高技术标准，提高养护水平等要求十分迫切。但是，这一部分投资需求量很大，仅靠县乡财政投资为主体，国家、省、市财政为补助是远远不够的，因此，政府一直在呼吁发动社会民间的力量。出发点是好的，但是我国农村地区的经济实力从整体上讲还是比较落后的，政府应客观地分析社会民间企业和农民众的自身实际承受能力。相对于较富裕的农村地区，产业经济实体较多，地方政府的财政收人较高，投
资农村公路建设的实力较强;相对于贫困地区，则恰恰相反。有的}几级政府采用相同的投资比例，要求各乡村民工建勤、企业捐赠等社会配套资金，显然是不妥当的。
三、非收费公路投融资途径建议：
合理利用政府资金和社会资金，拓展非收费公路建设投融资渠道。主要原则是非收费公路建设应以政府资金投人为主。
（1）成品油消费税、车辆购置税等财政专项资金，应主要用于在非收费公路的建设和养护。
财政专项资金的使用功能，应主要放在非收费公路的建设和养护。收费公路的建设和养护投资主体面向社会，以市场“无形的手”来解决。对于非收费公路的建设和养护投资主体应面向政府，以计划“有形的手”来解决。进一步而言，政府资金应优先投人到非收费公路的养护，其次投人到非收费公路的建设。再进一步，养护投人应注重日常预防性养护投人，其次为大中修养护工程投人;建设投人应注重提高原有公路技术等级的改建投人，其次为新建项日投人。总之，在专项资金极其有限的情况下，政府投资功能设计应重在公益性、基础性，追求的社会效果应该是“雪中送炭”，而不是“锦卜添花”。
财政专项资金的区域性分配，应综合考量多个指标，并配以不同的分配权重。例如:各地区的人均GDP值，地方政府财政收人额，非收费公路的标准里程数量，国上面积、人口数量，交通量(货运量、客运量)，以前年度养路费、车辆购置税的征缴数量等。如果上级政府注重消除贫富地区的差异，可以适当提高各地区的人均GDP值等指标的分配权重，加大贫困地区的分配比例;如果上级政府注重保持各地区原有公路发展格局稳定不变，可以适当提高以前年度养路费、车辆购置税的征缴数量等指标的分配权重，保持各地区原来公路投资数量的平衡;如果上级政府注重各地区公路需求的平均化原则，可以适当提高非收费公路的标准里程数量等指标的分配权重，平均全国的非收费公路标准里程的养护和建设投人。总之，上级政府依据对不同日标的侧重程度不同，采取不同权重指标的分配方案。
（2）政府投资的非收费公路建设项目资本金比例，应根据项目性质、地区差异采取不同的比例。
相对于收费公路建设项日，提高非收费公路建设项日政府资金投人的资本金所占比例。国家为拉动内需、刺激经济而调低项日资本金所占比例，日的是为了鼓励加大社会民间资本的投人。但是，非收费公路建设项日情况有所不同。非收费公路建设项日对于投资人缺乏盈利和
偿债能力，因此只能山政府承任主要责任。但是，在取消政府还贷一级公路收费的环境下，对于非收费公路建设项日的债务性资金投人越大，政府偿债的压力就越大。因此，政府务必要量力而行。提高非收费公路建设项日资本金比例，减少债务性资金投人，非收费公路建设才能步人理性的可持续发展轨道。
不同地区的非收费公路建设项日采取不同的资本金比例。政府制定项日资本金比例标准要因地制宜。国家现行的政策是项日资本金比例一刀切，不符合当前我国各地区发展的实际。经济发达地区政府偿债能力强，其项日资本金比例可以适当降低;经济落后地区政府的偿债能力弱，其项日资本金的比例可以适当提高。但是，这样可能造成另外一种结果。因为筹融资的要求不同，贫困地区非收费公路建设项日能够审批立项的发展空间被压缩了。为此，需要通过中央政府和地方政府投人比例的分配加以调整。例如:对于贫困地区，应加大中央或上级政府的无偿投资和国债投资的项日资本金比例，适当减少地方政府的项日资本金比例;对于富裕地区，应加大地方政府的项日资本金比例，减少中央或上级政府的财政投资和国债投资的项日资本金比例，从而实现不同区域非收费公路建设的均衡发展。
（3）对于非收费公路建设债务，以“统货统还”的方式转嫁给收费公路承担。
2009年以前，一些省市地区的国省道干线公路、农村公路建设的部分债务，采取以“统贷统还”的方式，转给了政府还贷一级公路收费承担。今年，取消政府还贷一级公路收费后，非收费公路建设的部分债务，也可探讨以“统贷统还”的方式，I}{收费公路(以高速公路为主)的政府还贷收费、经营性收费来承担。因此，需要解决两个问题:一是保障投资方的利益分配。为确保收费公路投资方的利益，可适当延长高速公路的收费年限，同时降低投资方中社会企业和个人的收益分配比例，增加政府收益的分配比例。其中，政府获取的收益，用于非收费公路建设债务偿还。一是突破管理主体的体制障碍。因现有收费公路与非收费公路管理主体不同，体制卜容易形成各自的部门利益。因此，将收费公路与非收费公路的政府管理职能合并、管理主体合并，将有利于资源的有效整合与统一分配。
（4）拓展政府资金中的其它资金作为非收费公路建设的有益补充
前面讲过政府资金共有三块:财政专项资金、地方政府预算资金、地方政府预算外资金。其中，成品油价消费税、车辆购置税等属于财政专项资金;政府还贷一级公路收费属于地方政府预算外资金，已经被取消;除此，地方政府预算资金尚有挖掘空间。例如:公路沿线上地升值收益分配。根据上地增值的地租原理，国家上地所有权受益优先，在兼顾效益与公平的原则
下，完全属于国家所有的上地，其增值收益全部归国家所有;需要在国家与上地使用者之间分割的上地增值收益，按照“谁投资、谁收益”的原则，在各个投资主体之间按照投资的贡献比例分享增值收益，并考虑上地供求和利用状况山政府进行弹性调节。山于政府为主体制定的公路建设规划，公路建设投资带来公路沿线上地通行条件改善和上地增值，增值收益不应完全山上地使用者或开发商获得。因此，建议将一部分增值收益以“上地增值税”的形式上缴地方政府，再门{地方政府以政府预算资金形式，回哺给公路建设投资主体，也可直接投人到公路建设征地、拆迁补偿费用等。
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