2011年财政政策
2011-1-26
摘 要：2011年作为“十二五”开局之年，是保持经济稳定增长、加快转变发展方式的攻坚时期。站在在新的起点，中国宣布继续实施积极的财政政策，以“保增长、调结构、保民生”为核心基调，充分发挥财政在宏观调控中的重要作用。本文在回顾2010年财政政策取得的良好成绩基础上，通过“赤字”、“减税”及“支出”三个方向展望2011年财政政策变化趋势。
关键字：财政政策，十二五，变化趋势
一、回顾2010：继续坚持积极财政政策，预算执行能力良好
1．财政政策：以刺激经济增长为核心，推进社会事业建设
2010年我国坚持实施积极的财政政策，侧重点主要体现在刺激经济增长、转变经济发展方式和政策的灵活运用等方面，如根据物价变动推出的惠民措施等。如表1所示，2010年我国积极财政政策在推进地方财政改革、加强中小企业和农村建设、促进经济发展方式转变和支持社会事
业四方面起到了重要作用。根据不断变化的国内外经济形势及转变经济发展方式的要求，我国对关税政策也进行了一定的调整。
表1：2010年我国重点财政政策内容一览
出台时间
财政政策
4月30日
财政部、工信部联合出台规定明确中央财政预算安排专门资金，扩大中小企业担保业务，改善中小企业融资环境。
5月13日
财政部、国家税务总局发布通知，明确将通过减免营业税、所得税等优惠举措，支持农村金融发展，解决农民贷款难问题。
5月31日
为着力培育战略性新兴产业，推进节能减排，财政部等四部委发布通知，确定在5个城市启动私人购买新能源汽车补贴试点工作。
6月2日
财政部表示为进一步改善农村金融服务，从2010年至2012年，财政部将农村金融机构定向费用补贴政策范围扩大到基础金融服务薄弱地区。
6月8日
财政部表示为加快推行合同能源管理，促进节能服务产业发展，中央财政决定安排20亿元，用于支持节能服务公司采取合同能源管理方式部分领域以及公共机构实行节能改造。
7月24日
财政部等五部委联合下发了《关于科技重大专项进口税收政策的通知》，以扶持国家重大战略产品、关键共性技术和重大工程的研究开发，营造激励自主创新的环境。
10月22日
财政部、国家税务总局规定自2011年1月1日起实施新的支持和促进就业的税收优惠政策。
10月26日
财政部等三部委对保障性安居工程资金使用管理有关问题做出明确规定，允许土地出让净收益和住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金用于发展公共租赁住房。
12月14日
财政部表示自2011年1月1日起，我国将对600多种资源性、基础原材料和关键零部件产品实施较低的年度进口暂定税率。
资料来源：国研网整理
整体上看，在受到经济发展规律及前一年大批建设投资影响的情况下，2010年我国在保证续建支出的同时，教育、社会保障、住房保障及医疗卫生四项支出达到28634亿元，约占财政总支出的32%，对比过去几年可以看出，2010年我国财政政策更加偏重在稳定经济的同时解决民生问题，为未来向稳健财政政策过度打下良好的社会基础。与此同时，在以上四项主要民生开支中，住房保障开支所占比例显著上升。如图1所示，2010年住房保障开支在四项开支中已由2009年的3.19%猛增至8.23%，由此可见，我国民生工作的侧重点已逐渐转向保障性住房建设。
图1：2009-2010年教育、社会保障、住房保障及医疗四项开支比例变化情况
资料来源：中华人民共和国财政部、国研网整理
2．财政执行情况
在积极财政政策引导下，我国财政预算执行情况良好，财政收入较快增长，各项重点支出得到较好保障，如图2所示，2010年累计财政收入83080亿元，比上年增加14562亿元，增长21.3%。财政收入较快增长的原因主要是经济较快增长为财政收入增长奠定了税源基础，以及全年汽车旺销带动车辆购置税、汽车消费税等大幅增长。另外，价格水平上涨也是财政收入的重要原因之一。
在支出方面，全年累计财政支出89575亿元，比上年增加汽车节能补贴政策13275亿元，增长17.4%，支出结构得到进一步优化，重点支持了教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化等民生方面的支出，加大了对“三农”的投入力度。
图2：2006-2010年我国财政收支情况变化（单位：亿元）
资料来源：中华人民共和国财政部、国研网整理
二、2011年财政政策展望：“保增长、调结构、保民生”核心不变
2010年底举行的中央经济工作会议明确指出，2011年我国将实施“积极的财政政策和稳健的货币政策”，增强宏观调控的针对性、灵活性、有效性，其重要原因有以下四点：
（1）由于“4万亿”经济刺激计划期间开工的大量项目周期较长，需后续建设资金；
（2）2011年是“十二五”开局之年，包括保障性住房在内的许多基础建设需财政配合；
（3）国内经济基础不牢固，仍需财政支持；
（4）近年财政收入增长均在10%以上，有实施积极财政政策的基础。
2011年宏观经济调控政策的基调使财政政策肩负着更加艰巨的任务，主要原因是货币政策从“适度宽松”转向“稳健”，这种转变使经济增长和抑制通胀的双重压力逐步向财政政策倾斜。与此同时，国务院副总理李克强在出席全国财政工作座谈会上强调，2011年要发挥好财政在宏观调控中的重要作用，把保障和改善民生作为公共财政的优先方向，保持经济长期平稳较快发展，不断提高人民生活水平和质量。由此看来，财政政策在“调结构、保民生”上的作用不会改变，具体地，2011年财政政策实质内容大概分三个层次——赤字变化、结构减税与支出方向。
1．财政赤字：两年来首度缩水 赤字规模将搭配合理投资
在2010年底举行的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人指出，根据经济回升向好的基本态势和通货膨胀愈加明显的基本需求，我国决定适当削减财政赤字，2011年中央财政赤字70
00亿元，中央代地方发行债务2000亿元，全国财政总赤字预计安排为9000亿元。根据上述安排，2011年全国财政赤字率约为2%左右，较2010年的2.5%下降0.5个百分点。
回顾“十一五”期间，我国财政赤字规模先降后升（如图3所示），于2010年突破万亿大关，直到2011年才有所回落。
图3：2006-2011年中央财政赤字情况（单位：亿元）
资料来源：中华人民共和国财政部、国研网整理
2008年国际金融危机席卷全球之时，国内宏观政策正处于财政“稳健”与货币“紧缩”时期，国民经济受到前所未有的严峻考验。为遏制经济下滑趋势，我国从2008年四季度开始实施积极财政政策，增加中央政府公共投资1.18万亿元，带动引导社会投资4万亿元。2010年末，“4万亿”经济刺激计划收尾，同时正值“十二五”规划开局，这意味着固定资产投资被动续建和主动扩张的动力并存。在2011年继续坚持积极财政政策的基调下，固定资产投资、尤其是政府投资仍将保持一定规模和增速，相应需要适度规模的财政赤字予以支持。
然而，在保持一定财政赤字的同时，削减赤字规模也成为了我国2011年财政政策的必然选择，其主要原因有以下三方面：
（1）根据财政部提供的数据，2010年我国财政总收入超出预算近1万亿元，按常规超收收入一部分转入预算稳定调节基金外，剩下的大部分将用于安排来年支出。因此，2010年财收的良好情况为2011年财政投入收缩预留了一定余地。
（2）2008年底投入的“4万亿”经济刺激计划虽然有效遏制了中国经济下滑的趋势，使中国经济最先从危机中复苏，但2010年四季度以来，随着通胀压力越来越大，以及美国量化宽松政策导致的全球流动性泛滥趋势，目前的经济形势已发生了巨大变化，经济发展曲线呈现出急
转弯态势，我国已不需要两年前那样大规模的政府刺激性投资。
（3）2010年我国民间投资积极性已有所回升，预计2011年这股力量将与财政投资形成互补，如果政府投资过猛难免会挤压以中小企业为主的民间投资，让他们在稳健货币政策下出现贷款难困境。因此，2011年我国财政将合理把握财政赤字和政府投资规模，财政支出将在前两年高增长的基础上降低下来，相应地赤字率也会降低下来。
然而，从另一角度来说，我国仍处于经济高速发展阶段，经济复苏基础不稳、国际经济形势复杂，2011年在支持战略性新兴产业、稳定价格总水平、健全社会保障、调整收入分配格局与产业结构、支持三农和推动改革上的支出仍是一个巨大的数目。另外，为保证前期投入在建项目的完工，财政支出也会保持一定的增长水平。所以，2011年的积极财政将在资金投入数额上保持一定增长比例的同时，较前两年相对收缩，赤字率也会降至更低水平。
2．结构性减税：有增有减，结构性调整
继续实行结构性减税是2011年积极财政政策的重要内容之一。2010年底召开的中央经济工作会议明确提出要大力发挥财政政策在稳定增长、改善结构、调节分配、促进和谐等方面的作
用，并提出了增强消费拉动力、调整优化需求结构的新任务。结构减税作为财政政策的主要内容，在2011年仍将被放到重要位置上贯彻实施。联系上文，我国2011年积极财政政策的实施与2010年存在一定区别，其中适度减小政府投资规模、降低财政赤字已成为必然趋势。因此，积极财政政策的重心势必更倾向于“结构性减税”，而不是增加开支。这是由于，一方面减税可以刺激生产和供给来化解通胀压力，实现保增长；另一方面针对企业和居民的减税可以增强其抗通胀的能力，有助于平衡货币紧缩对经济增长的负面影响。
在“十二五”开局之年，我国将加大对部分小型微利企业实施所得税优惠政策，支持中小企业发展。落实好各项税费减免政策，促进产业结构升级和服务业发展，其中最值得关注的是十二五规划建议中重点提出的发展“战略性新兴产业”，这一产业将成为2011年结构性减税的主要目标。与此同时，支持传统行业设备更新及实施有利于节能减排、环境保护和增加就业的税收优惠政策也将成为2011年财税工作重点。
结构性减税就是“有增有减，结构性调整”，既要根据经济形势需要，通过减税对税制结构作进一步优化，从而使税收更好地发挥其宏观调控作用，也要适当增税，缓解由减税带来的财政收支平衡压力，为经济结构调整与转变经济发展方式发挥作用，从而推动经济增长。未来
一年，我国一方面将加大减税力度，另一方面将对已实施的减税措施进一步贯彻落实和细化优化，并在继续落实减税政策的同时，研究必要的增税举措，考虑完善资源税、房产税等部分税种，这对建设生态文明、完善税制、深化税制改革具有重要意义。结合以上种种政策导向可以看出，2011年我国结构性减税的三个重点方向为：
（1）在企业赋税方面，加大对如新能源、节能环保等方面高新技术行业企业的优惠政策。例如为加快汽车产业结构调整升级，促进节能减排和资源循环利用，2011年我国将继续采取财政补贴政策，支持全面推广节能汽车和加大新能源汽车示范推广力度，继续实施老旧汽车报废更新补贴政策。同时，我国将继续推进鼓励企业雇佣失业人员的税收优惠及鼓励以创业带动就业的减税政策。
（2）在个人赋税方面，财政部财科所所长贾康展望2011年财政思路时，曾提出在不提高减除标准的情况下，可将第一档个人所得税税率设计为1％，使工薪收入超过“起征点”不多的低收入人明显降低税负；在中等收入阶层这个档次上，可以保持目前5％的最低档税率不变；对中等收入阶层以上的高收入者，可以按照收入状况划分为15％、25％、最高不超过35％的另外三档累进税率。由此可见，个人所得税偏高的普遍问题在“十二五”时期将提到较高的日程上，在居民消费中对高收入人进一步监控的同时，总体上要给居民减税。