[收稿日期] 2010-06-28
[基金项目] 国家社会科学基金项目/中国政策过程的实证研究和优化理论0(07CZZ012)[作者简介] 陈 玲(1977))，女，浙江江山人，清华大学公共管理学院讲师;
林泽梁(1985))，男，福建泉州人，清华大学公共管理学院博士研究生；薛 澜(1959))，男，北京市人，清华大学公共管理学院院长，教授。
感谢匿名评审人提出的意见，笔者已经作了相应的修改，本文文责自负。
陈 玲，林泽梁，薛 澜
(清华大学公共管理学院，北京 100084)
[摘 要] 本文建立了政策执行的双重激励模型，探索政治激励、经济激励与地方政府政策执行方式的相互关系。通过考察新能源汽车产业政策在地方层面的执行情况，笔者发现，地方政府执行中央政府产业政策的实质动机是经济激励。由于新兴产业的市场回报无法现时兑现，且其发展前景与本地的资源禀赋情况密切相关，因此对地方政府的经济激励呈现很大的不确定性和差异性。地方政府故而在平衡经济发展和政治晋
升的情况下作出实动、暗动、伪动、缓动等不同选择。本文进一步提出了新兴产业政策制定和执行的启示。
[关键词] 政治激励；经济激励；政策执行；战略性新兴产业；新能源汽车
[中图分类号]F127[文献标识码]A [文章编号]1000-596X (2010)09-0050-07
一、引 言
战略性新兴产业是新兴科技和新兴产业的深度融合，代表着科技创新的方向，也代表着产业发展的方向。在具有高回报预期的同时，新兴产业往往也意味着高投入和高风险。一般而言，企业发展新兴产业时先后要面临巨大的技术风险和市场风险,
并可能导致市场失灵。[1]
因此，各国政府为引导战略性新兴产业的发展纷纷制定产业政策。地方政府
如何执行中央政府制定的产业政策，这是本文关注
的焦点。
许多文献表明，地方政府的政策执行对产业政策的效果起着关键作用。江小涓指出，政府在产业
政策中的角需要具体分析，不应笼统假设为/全
局利益的代表0。[2]
通过对政府执行产业政策的行为模式进行具体分析，有助于我们深入理解和合理预期相关政策的不确定性和影响，并作出对策和改进。
本文关注的是地方政府行为的政策执行模式及其行为激励。图恩(T hun)发现，中国的产业政策并非如东亚其他经济体一样由中央政府全权负
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责，而是由中央和地方政府共同负责。[3]地方政府的激励机制一直是学界研究的热点。学者们试图通过对地方政府行为的研究揭示中国经济快速增长的动因，以及各地区之间长期存在的区域割据、产业同构、重复建设、恶性竞争等问题。在这些研究中，存在两种不同的视角：一种视角将上述行为归因于中国1994年分税制改革后地方政府为扩大税基而强化竞争;[4][5][6][7][8]另一种观点则强调了地方官员的政治晋升激励对其经济行为的影响。[9][10][11]除了激励以外，另一个与此紧密相关的问题，即央地关系下产业政策的执行效果也一直为学者所关注，并存在两种竞争性的观点：一种观点认为，中央有能力以干
部管理制度对地方政府执行政策的行为进行有效的控制，约束地方政府的自利行为；而另一种观点则强调复杂的政府机构、多层委托代理使得中央控制失效，导致地方政府在执行政策时偏离中央政府利益，转而追求自身的经济利益。[12]
值得注意的是，上述对地方政府经济行为的解释主要是基于传统经济形态，即投入与产出的关联是确定的、实时兑现的，因此，中央政策对地方的政治激励和经济激励是合而为一的，这也是很多改革政策得以贯彻实施的原因。但也有一些中央政策，如一些鼓励战略性新兴产业发展的政策，就表现为战略意义和现实收益的脱节。战略性新兴产业需要地方政府的大量前期投入，但市场回报却不能即时兑现，因此，尽管中央政府加大政策鼓励的力度，但对地方政府的经济激励与政治激励并不一致，我们需要更加深入地考察这两种激励对地方政府的真实影响。笔者选取新能源汽车产业作为案例，以/新能源汽车示范工程0为切入点，对比分析13个试点城市的行为模式和差异。以此来回答以下问题：地方政府发展战略性新兴产业的有效激励是什么?地方政府为什么会采取不同的行为策略?这对我们制定和执行产业政策有何借鉴和启发?
二、产业政策背景
新能源汽车是指采用非常规的车用燃料作为动力来源的汽车。目前较为常见的新能源汽车主要有混合动力汽车、纯电动汽车和燃料电池电动汽车三大类。我国从20世纪90年代初开始研究新能源汽车的相关技
术，从/八五0到/十一五0期间，国家不断加大对新能源汽车的研发投入，从数千万元增至10多亿元。2000年后，新能源汽车的产业化工作也逐渐启动。2006)2008年，中国新能源汽车的年销售量从0.23万辆增长至0.39万辆。[13]尽管如此，与2008年中国938万辆汽车销售量相比，新能源汽车市场规模仍然微不足道。其关键瓶颈在于新能源汽车的技术不成熟，特别是电池性能、整车经济性和安全性还无法达到消费者的一般要求。总之，新能源汽车的发展还面临技术路线选择、基础设施建设和消费市场引导等多重挑战。
汽车节能补贴政策由于全球气候变暖、化石能源短缺的趋势日益显现，各国纷纷将新能源汽车视为汽车产业未来发展的战略重点。我国1994年5汽车产业发展政策6即明确鼓励/研究开发新型燃料和新型动力的汽车0,2004年的新版汽车产业政策则提出/促进新能源汽车产业化0的目标。此后，在一些节能减排政策中也屡屡强调发展新能源汽车。总体来看，上述政策还停留在倡导层面，缺乏具体的政策措施。
2009年，为应对国际金融危机对我国实体经济的影响，国务院相继出台了十大产业振兴规划。其中5汽车产业调整和振兴规划6首次将发展新能源汽车提升到国家战略高度，并提出要启动/新能源汽车示范工程0。作为措施之一，财政部和科技部联合颁布了新能源汽车财政补助办法，并指定13个城市进行示范工程试点工作。
示范工程试点政策出台后，各个试点城市积极行动，短时间内全国成立了10余家新能源汽车产业联盟和
产业基地。但同时我们也发现，在示范工程启动后的一年多时间内，一些试点城市/雷声大、雨点小0，或者在基础设施建设上，或者在政府补贴上踌躇不前，或者暗中采取地方保护主义措施。此外，地方在选择新能源汽车发展的技术路线上也表现出明显的差异。政策执行中为什么会出现这些情形和问题呢?下面将从地方政府激励机制的
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角度加以分析。
三、产业政策执行的双重激励模型
我国政府决策实行首长负责制，地方政府的经济行为一定程度上反映了地方政府官员的偏好。地方官员发展本地经济的激励来自两个方面，即政治激励和经济激励。笔者认为，政治激励及经济激励的有效性决定了地方政府执行中央产业政策时的行为选择，进而影响了政策的最终效果。
地方政府的双重激励模型以如下两个假设为前提。第一个假设是地方政府官员的经济人假设，即地方政府官员以追求利益最大化为目标，在面临多重行为选择时倾向于选择利益最大化、最多满足感的方案。江小涓、李军杰等学者在研究产业政策与地方政府经济行为时也不约而同地采取了同样的假设。[1][14]第二个假设是，中央政府在制定产业政策时，有意给地方政府官员留下了一定的自由裁量空间，从而使
得激励能够与执行行为相联系。如果中央政策目标、政策手段和评估方式都非常明确，并严格加以监督，则地方政府官员就只能选择服从。根据郑在浩(Jae H o Chung)的研究，该假设用在分配型政策上更为显著。[15]尤其是战略性新兴产业具有技术和经济的巨大不确定性，中央政府无法清晰把握产业发展的技术路线和市场远景，因此更倾向于采取模糊和宽松的产业政策。
双重激励模型中的政治激励来自地方政府官员的晋升压力。我国地方政府主政官员的政治晋升由中央或上级政府决定。地方政府官员的政绩是晋升的主要依据，此外还有政治忠诚度、道德品质、廉政、领导风格、人际关系等方面的考察。因此，地方政府不仅需要创造出引人注目的经济绩效作为其主要政绩，还需要遵循、配合上级政府的要求和指示，贯彻上级政府的政策意图。新能源汽车示范工程本身不仅无法带来近期可见的经济收益，反而还是需要大量财政投入的/赔钱买卖0。然而，参与示范工程这一行为本身有助于吸引上级政府关注，提前跻身国家战略性新兴产业的布局，这也是地方官员的重要政绩和政治晋升资本。金融危机后我国国家领导人多次在各种场合强调发展战略性新兴产业、转变经济发展方式、调整产业结构，这样的政治环境对地方官员发展新能源汽车产业提供了较强的政治激励。瞿宛文认为，在中国的汽车产业发展过程中，各博弈方(中央政府、地方政府等)已经形成了赶超西方的共识。[16]这种/赶超共识0在某种程度上也是政治激励的表现。
双重激励模型中的经济激励来自于地方政府的财政能力，包括上级政府的转移支付和本地产业发展对地方财政的贡献。首先，中央政府对战略性新兴产业的关注和支持意味着中央财政投入和产业政策的倾斜
方向，从而对地方政府形成了很大的经济激励。其次，地方政府重点扶持本地的支柱产业，增加其税收收入，提升了本地政府的财政能力。新能源汽车产业建立在传统汽车工业的基础之上，各地凭借发展新能源汽车的契机，推动本地汽车企业的发展。事实上，本案例中实施新能源汽车示范工程的13个试点城市，除昆明外均拥有汽车企业。同时，也不排除当地企业游说并影响政府决策，创造有利的竞争环境。此外，新能源汽车的示范推广、基础设施建设等也有助于提升城市的产业投资环境，在后续的招商引资中占据优势。
政治激励和经济激励的有效性不同，地方政府执行中央政策的行为模式也有所差异，如图1所示
:
图1双重激励模型
当中央政策对地方政府的政治激励和经济激励均十分有效时，地方政府官员会采取积极主动的实质行动策略，真实执行中央政府的产业政策，即/实动0。如果中央政策仅具有较高的政治激励而缺乏足够的经济激励，地方政府官员会倾向于选择在表面响应、实质观望的执行策略，即/伪动0。麦特兰德(M atland)在其建构的政策执行矩阵模型中指出，当冲突高且政策明晰度低时，地方层面倾向于/象征性执行0，这与此处的伪动相一致。[17]
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反之，如果某项中央政策的政治激励较低而经济激励较高，例如一些产业规制性政策，地方政府官员有可能采取先行先试、/先斩后奏0的执行策略，即/暗动0。最后，如果中央政策对地方政府的政治激励和经济激励都很低，地方政府则会采取搁置、观望的/缓动0策略。
值得注意的是，政治激励和经济激励的交互影响事实上很难清晰分开，不仅如此，两者之间还存在着相互转化的关系。特别是对于一些规制性政策，如果牺牲经济激励(实际上是地方投入)可以在政治激励上显著加分，地方政府也有可能/实动0。另一方面，如果服从上级指令能够带来显著的经济收益，地方政府也会采取/实动0。问题在于，在很多情况下，政治激励有很大的不确定性，能否通过地方投入或服从中央指令获得政治关注和晋升，也是未可知的事情，这就造成了地方政府的/伪动0或/缓动0。
四、双重激励下中国新能源汽车产业
政策的执行
上述双重激励模型是否能够解释新能源汽车产业政策在各地的执行差异?下面将从模型的前提假设、模型的验证和模型的动态变化三个方面加以具体阐述。
(一)前提假设：政策执行的自由裁量权
将政策激励与执行建立联系的前提是政策客观上给地方政府预留了自由裁量权，从而使得地方政府官员在执行政策时有再决策的选择空间。/新能源汽车示范工程0也是如此。
首先来看5汽车产业调整和振兴规划6。该振兴规划仅对示范工程提出了原则性的建议和要求。其次,5财政部、科技部关于节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法的通知6明确了/示范工程0的13个首批试点城市，并具体说明了财政补助资金管理办法，对支持对象和方式、支持条件、补助标准等诸多方面进行了规定。尽管如此，这两项政策均为指导性政策，并没有特别明确的绩效标准和评估指标。/新能源汽车示范工程0选择了13个首批试点城市，并以财政补贴为主要政策工具，政策的目的是探索一个新兴产业的技术路径、商业模式和发展战略，因而地方政府拥有较大的自主裁量权，各个城市有能力根据自身的利益加以权衡和行动。
(二)模型验证：地方政府政策执行中的行为选择
/示范工程0为各试点城市政府官员提供了发展新能源汽车产业的政治激励和经济激励，引发了各个城市的积极性。政策出台后,13个城市的政府主管部门迅速出台了产业发展规划，确立发展目标和步骤。在示范工程政策中，可供地方政府选择的政策工具和行为包括制订规划、财政补贴、政府采购、基础设施建设、争取中央财政经费等方面。那么，在诸多政策工具中，地方政府会如何选择和执行呢?
11政治激励与经济激励均较强时的/实动0。争取国家科技计划专项，跻身补贴试点城市，是/示范工程0中政治激励与经济激励都比较强的政策工具。为此，各地政府积极联合本地汽车企业，竭力争取中央财政经费。2009年末，国务院拟选择5个试点城市首先实施私人购买节能与新能源汽车的补贴政策，北京、上海、武汉、深圳、杭州、重庆、长春等多个城市均进行了积极争取，试图进入5个补贴试点城市之列。甚至有媒体分析指出，城市之间激烈的竞争和博弈是中央补贴政策一再延缓出台的主要原因之一。[18]
21政治激励较强、经济激励不足时的/伪动0。然而，对于政府优先采购新能源汽车、提供居民购车补贴、基础设施建设等/示范工程0中的投入型政策工具，地方政府的经济激励明显不足。示范工程启动一年多时间内，各试点城市公共服务领域投入使用的新能源汽车数量较少，多数城市直至2010年5月实际上线的车辆数仍未达到原先2009年底的预期。究其原因在于新能源车虽然污染、能耗较少，但其/高昂
的价格确实让企业难以承受0，而/政府的经费有限也影响了推广任务和目标。0[19]尽管各地纷纷将新能源汽车列入了政府采购目录，甚至规定了若干年内新能源汽车采购所占的比重，但目前各地已开展新能源汽车采购招投标项目的采购中心却寥寥无几。[20]在基础设施建设方面，截至2010年5月，只有上海、大连、深圳、合肥等少数城市建立了示范性的电动汽车充电站,
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与各地前期规划相距甚远。在调研中，相关部委官员一针见血地指出:/各个地方表面上很高调，但实际上都很犹豫。0因此，尽管中央的鼓励政策提升了政治激励的有效性，但由于经济激励不足，各地倾向于采取/雷声大、雨点小0的伪动策略来执行相关政策。
31政治激励不足、经济激励较强时的/暗动0。示范工程主要聚焦于公共服务领域，因此政府采购是示范工程中不可或缺的政策工具。在采购中，偏向本地企业，保护本地利益对于地方政府具有直接的经济激励，但从全国层面来看却不利于产业的发展，因而不为中央政府所鼓励，也不具有政治上的激励。事实上，为了避免示范运行中的地方保护现象，政策中已明确规定/示范推广单位必须采取招标方式择优采购节能与新能源汽车0，国家有关部门还出台了5节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录6，以防止地方政府在示范运行中随意选购符合当地利益的车型。然而，各地在采购公共服务用车时无一例外地选择了本地汽车，外地车企除非已在本地设厂，否则很难拿到政府合同。地方政府通过/暗动0实现本地经济收益的最大化。
41政治激励和经济激励均不足时的/缓动0。技术路线选择是/示范工程0中最难以决策的部分,/示范工程0对此并未加以明确规定，也缺乏显而易见的经济回报，因而政治激励和经济激励均显不足。新能源汽车目前可见的技术路线至少包括如下三种类型：混合动力汽车、纯电动汽车和燃料电池汽车，这三种技术路径均存在没有克服的技术难题。因此，各地汽车企业往往根据自身的资源禀赋和技术积累，选择发展其中的一种或两种技术路径。例如，比亚迪拥有蓄电池的相关技术研发和生产能力，推出了国内最早上市的新能源汽车F3DM。上海同济大学由于在国家科技计划的支持下长期研究开发氢能电池轿车，目前已有十余辆氢能电池轿车投入示范运行。还有一些汽车企业则选择从外部购买关键零部件、组装制造出新能源汽车的/概念车0，在尚未掌握核心技术的情况下先挤入新能源汽车的行列，待市场成熟后伺机而动。对于企业的上述行为，地方政府采取了观望的态度，暂缓干预和选择当地的主导技术路径，在政策规划、政府补贴等方面并未表现出明确的技术选择倾向。特别是对于燃料电池汽车，由于其成本高达电动车和混合动力汽车的三倍以上，但针对燃料电池汽车的政府采购和补贴政策没有显著差异，使得各地/示范工程0中燃料电池汽车远远落后于混合动力汽车和电动车。这与地方政府以往对成熟产业的做法显著不同，以往地方政府的技术官僚对技术路线选择表现出很强的自主性。[21]当然,/缓动0并非/不动0，在主导技术路径浮出水面或市场潜力初现端倪的情况下，地方政府就会采取比较坚决的政策行动。
(三)双重激励模型的动态演变
地方政府政策执行的政治激励和经济激励并非一成不变。伴随着战略性新兴产业的发展，经济激励的有
效性逐渐增强。同时，政治激励的有效性也会由于中央政府政策重点的转移而发生变化。地方政府的政策执行策略也会因时而变。
在战略性新兴产业的早期技术研发阶段，中央政府的推动措施主要停留在科技主管部门的项目经费支持上。在这个阶段，地方政府发展该产业的政治激励不足，也无很大的经济激励。此时地方政府处于/缓动0的观望阶段，一般不会采取产业发展的积极举措。
通过调整政治激励和经济激励的有效性，地方政府的政策行为可以被引导到/实动0区域。提升政策执行效果的途径有两条(见图2)
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图2双重激励下地方政府的行为改变路径
一方面，通过制定上级政府的战略规划和试点政策，地方政府寻求表现和认同的政治激励得以加强，地方性的政策环境和产业联盟等迅速形成。但
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