俄罗斯广播电视准入制度研究
07新闻业务王婉婷 学号72420050301047
[摘要]俄罗斯的广播电视在人们生活中有着重要作用。许可制度是各国广播电视监管制度的重要组成部分。《俄罗斯联邦大众传媒法》中涉及广播电视准入制度的有大众媒体的创办、传播、广播电视许可证制度及国外信息传播等四个方面，虽然填补了空白但仍存在很多问题有待解决。
[关键词]广播电视许可制度、《俄罗斯联邦大众传媒法》、金融寡头、西方传媒
苏联解体后，俄罗斯仍是世界上领土面积最大的国家，境内生活着120多个民族，这为广播电视传播提供了广大的受众市场，又对传媒政策提出了极大挑战。目前电视已经成为俄罗斯人了解新闻信息的主要渠道，据称有40%的人每天通过中央频道获取新闻(而通过全国性报纸的获取新闻的人不超过20%)。广播的普及率也高于报纸。1999年的一项调查表明，82%的俄国人相对定时收听广播,完全不听广播的只占18%。毫无疑问广播电视在生活中对人们的影响越来越大。目前电视节目能覆盖全俄境内、有稳定的收视、社会影响力较大的电视机构主要有三
家：国有的俄罗斯广播电视公司RTR、俄罗斯公共电视台ORT以及私营的独立电视台NTV。俄罗斯转型过程中在大众传媒特别是广播电视领域中的法律制度具有一定的借鉴意义。本文将对俄罗斯广播电视准入制度方面的法律规定进行初步的探讨。
许可制度是各国广播电视法都规定的行业准入制度，是广播电视监管制度的重要组成部分。各国实施许可的主要形式有：许可证、执照、特许状、批准书、注册登记、资格证书、特许权协议、授权合同等。尽管许多国家宪法都规定了新闻自由、广播自由、言论自由，但是世界上并没有一个国家保证人人都能开办广播电视，一些发展中国家的广播电视开办权由国家垄断，发达国家和另一些发展中国家允许公民、法人或其他组织开办广播电视，但是必须符合法律规定的条件，并且须经监管部门许可同意，才能开办广播电视，否则属于违法行为，将受到法律的严惩。各国对广播电视实行准入许可制度主要的原因有：一是广播电视频率资源有限，防止让稀缺的频率资源浪费在不善于经营的人手里，需要政府予以许可把关。二是广播电视关系到社会公共利益，防止让犯罪分子或缺乏社会公德的人进入广播电视领域，需要政府予以许可把关。三是广播电视承载着相当大的社会责任，应当挑选让合格的经营者进入，需要政府予以许可把关。2
广播电视许可制度主要包括许可事项、许可条件和许可程序三方面内容。一般来说，广播电视市场越发达的国家和地区，需要行政许可的事项越少，许可的程序越简单。俄罗斯于1991年颁布了《大众传媒法》，经过多次修改和补充后，涉及到广播电视准入制度的主要有以下几个方面：
（一）大众传媒的创办
1．创办者：
《大众传媒法》第7条规定:“公民、公民的联合组织、企业、机构、组织、国家机关可以是大众新闻媒体的创办者”。但按照法律规定,下述公民和公民的联合组织不得是大众新闻媒体的创办者：未满18周岁的公民,或者正按照法院判决在剥夺自由场所执行刑罚的人,或被法院宣布为无行为能力的精神病人；依照法律规定，被禁止活动的公民联合组织、企业、机构、组织;不在俄定居的外国公民或无国籍人士。3
2．创办程序：
第一,申请国家登记后传播大众新闻的媒体，大众新闻媒体编辑部经国家登记后实施自己的活
动。根据产品传播范围不同，创办者将国家登记申请书递交给俄出版、电视广播和大众思想交流工具部或其下属机构。登记申请书应在1个月的期限内审议。自颁布登记之日起,大众新闻媒体被视为已经国家登记。大众新闻媒体自颁发登记证书之日起的1年内,享有出版发行大众新闻的权利。超越这一期限,大众新闻媒体的登记证书被视为无效。此外还对不予登记的情况进行了具体规定。
第二，无须国家登记就传播大众新闻的情况。按规定，在下述3种情况下不经国家登记就可以实施传播大众新闻的活动：为了出版正式的规范性文件和其他文件,出版审判和仲裁实践简报，各种国家机关都享有不经登记就公开传播新闻的权利。各种企业、组织、学校和科研机构有权在本单位内部组织传播其工作所必需的新闻资料和文献。它们借助于技术设备，印刷、制作不公开传播的出版物和音像制品，或者复制手稿的活动，无须经过国家登记。发行1000份以下出版物的大众新闻媒体不需要登记。但未经国家登记就传播大众新闻的媒体，不是法人，不享有法人的权利。4
（二）大众传媒的传播
第26条规定：大众传媒产品只可在主编认可后方能出版（播出）发行。此外这部分还对传播
程序、出版播出数据和发行数量等都作了具体规定。5
（三）广播电视许可证制度
《大众传媒法》的第30、31、32条是关于广播电视许可证制度的规定，其中31条规定了：许可证的发放机构是联邦广播电视委员会和地方电视委员会（1995年6月6日修订）；许可证持有者有使用太空、无线、有线广播电视技术设施（含私有设施）以及传播根据本法律注册的大众传媒产品的权利；拒绝发放许可证的情况有：传媒不具备申请要求的播出技术能力或如在招标基础上提交申请而不符合招标的规定和条件的。此外还有涉及许可证的转让、办理的收费及程序等相关规定。同时，在第32条中关于撤销许可证的一些情况做了明文规定。6
（四）国外信息的传播
在《大众传媒法》第54条中还涉及到了对国外信息传播准入的一些规定，如：对接受直播电视节目的限制，只能在俄联邦签署的国家间条约规定的情况下进行。
俄罗斯的广播电视准入制度总体来看还是系统而有序的，从根本上改变了广播电视行业无法
可依的状况。但其立法不够严谨，导致法规本身在事实上矛盾重重，整个准入制度还不够完善，存在着一些问题。
首先，金融寡头与政治联姻对媒体的控制使准入制如同虚设。苏联解体后，俄罗斯采用的“休克疗法”使国内经济一落千丈。经济形势的恶化也令俄罗斯大众传媒的经营雪上加霜。随着经济改革，俄罗斯出现通货膨胀，民众购买力下降，纸张和运输费用却一直飙升，在这样的情况下，大众传媒岌岌可危。
在这一内外交困的背景下，媒体寡头趁虚而入。在这一时期形成的比较大的媒体寡头有：以古辛斯基为首的“桥”媒体集团；以别列佐夫斯基为首的罗格瓦斯汽车集团；以莫斯科市长卢日科夫为首的莫斯科市府媒体集团；前总理切尔诺米尔金领导的天然气工业集团；鲁克石油集团。（参见下表）
媒体寡头
电视领域
广播电台领域
报刊
其他
鲍里斯.别列佐夫斯基
社会电视台的控制权、TB-6（35%）
HCH广播电台
《独立报》、《新报》、《星火杂志》
民族新闻服务通讯社
弗拉基米尔.古辛斯基
独立电视台
HTB+THT电视网
莫斯科回声广播电台
《今日报》、《公共报》《新报》、《结论杂志》《七日杂志》
HTB--профит
尤利.卢日科夫
中心电视台、首都电视台、REN_TV电视六台TB-6部分股份
М-радио广播电台
《莫斯科真理报》、《莫斯科晚报》、《晚间俱乐部报》等
莫斯科电影制片厂、马克西姆广告社
弗拉基米尔.波塔宁
 
“欧洲+”广播电台、自动广播电台
《消息报》、《共青团真理报》、《俄罗斯电报》、《天线报》、《专家杂志》
Прайм-塔斯通讯社
“鲁克”石油公司
电视六频道部分股权、31台、REN_TV（75%）
 
《消息报》（49%），包括副刊《星期报》
 
国家传媒势力
全俄广播电视公司、文化电视台、光缆电视“流星--TB”
俄罗斯广播电台、灯塔广播电台、орфей广播电台
《俄罗斯报》、《俄罗斯消息报》、《俄罗斯联邦》杂志、《俄罗斯》杂志
塔斯社、消息社
国家石油工业公司
独立电视台30%的股份、公共电视台3%的股份、地区卫星网ACT
公开广播电台
《劳动报》、《论坛报》、《石油工业》杂志、《事实》杂志，以及100多个地区的出版社
                                    汽车电台
来源：吴非、胡逢瑛.《转型中的俄罗斯传媒》.[M].南方日报出版社.2005.196-197页
金融寡头将所控制的传媒与政治联姻，互相帮助，因此也得到政府格外照顾，甚至不惜破坏已有的准入制度。最明显的例子莫过于，叶利钦获胜连任后,不断向支持自己的金融财团予以回报,桥银行也不例外地时常得到上层权力机关的恩惠。1995年10月1日叶利钦政府颁布的《关于完善俄罗斯境内广播电视法》与同年12月1日的《俄罗斯联邦国家支持大众媒体与出版法》分别为1996年总统大选媒体运作铺平道路。在此基础之上,1996年9月20日叶利钦颁布总统令,该命令同意桥集团旗下的独立电视台可24小时播出自己的节目,这使得独立电视台在社会电视台与俄罗斯电视台两大国营电视公司之外占据第三位。7
由于金融寡头对媒体的过分垄断，造成小的媒体经营者根本没有生存的空间，就算批准进入也经营不下去，可谓法律上是准入事实上是退出，原有的准入制已没有什么意义，形同虚设。
普京上台后为强化国家的权力采取了一系列措施来打击金融寡头。2000年4月，俄罗斯成立了联邦出版、广播、电视和大众传播部，加强了对广播电视许可证制度的控制；下令逮捕金融寡头古辛斯基和别林佐夫斯基；宣布本国广播电台、电视台与转播台统归一家国营公司管
理，加强国营广播电台、电视台的实力等等。这样就逐步重新建立政府对广播电视的控制。
第二，法律的前后矛盾导致外国传媒的渗透。1991年叶里钦政府颁布的《俄罗斯联邦传媒法》中第2章第7条规定,外国公民与非常住俄罗斯的无国籍公民不能成为俄罗斯大众传媒的创办者。但有趣的是，法律只限制外国人”创办”传媒，却不禁止他们成为传媒的拥有者和管理者，而且限制只针对“外国公民”，不针对外国公司。这等于从法律上认可了外资的进入。于是，从20世纪90年代初期起，跃跃欲试的西方传媒公司以参股、收购、出版同名报刊、买断广播电视播出时段等各种方式登陆俄罗斯。10年变革，众多的西方传媒在俄罗斯大地上沉浮，其中不乏世界顶尖的传媒王国,如默多克新闻集团、美国CNN公司、以及世界排名第三的德国Gruner+Jahr出版集团。8
      在俄罗斯，西方电视传播的主要途径有：外国财团登广告、收买媒体股份、合资或独资办电视媒体和频道；向俄电视台寄送、出售录像带和影视片，大量播放西方节目；通过卫星直接覆盖，如美国世界电视网、英国广播公司环球网等等。《大众传媒法》规定关于接收国外直播电视节目的限制，只是根据俄罗斯联邦签署的国家间条约规定而进行的。这实际上让西方媒体在播出内容上又掌握了主动权。西方传媒正成为俄罗斯手中的主要信息渠道俄罗斯
遭遇了西方文化霸权，大量的质量低劣的肥皂剧、形形的商业广告等等把西方的生活方式和价值观直接传播并影响到俄罗斯的受众的日常生活，特别对判断力不强的青少年几乎成了一剂精神，让他们在幻想的稀饭世界里沉醉。
普京上台伊始即开始限制西方传媒的无限渗透，为达到这一目的，普京政府采取了一系列措施，如:：2001年8月，国家杜马通过《大众传媒法》修正案，规定在俄建立传媒机构时外资不能超过50%。同时取消了“自由欧洲电台”在俄罗斯的特权，并于2001年  7月国家杜马通过了“禁止外国人或有双重国籍的俄罗斯人在国家电台拥有控股权。”9
第三，准入制度还不够完善，在对从业人员的规范上还存在缺失。据圣彼得堡当地一所社会学研究机构在2001年3月至5月进行的一次全国性调查表明：在接受调查的400个新闻记者中，有12%“经常”撰写有偿新闻报道，18%“偶尔”为之，37%承认至少做过几次。10另外俄罗斯广播电视记者成青年化趋势，在业务素质和政治素质上水平参差不齐，亟待相应从业人员的资格准入制度。
由于广播电视传播的巨大时空性、强大的社会影响力，以及频道资源的有限性、运行的高技
术性等因素，必须制定特别的法规对其加以调节和特别约束，否则就会导致行业垄断等一系列问题。《大众传媒法中》仅有几条是专门涉及广播电视的，且都是关于许可制度的，由此也可以看出广播电视准入制度在其整个传媒立法中的重要性。但其除此之外并没有专门关于广播电视的立法。一部系统的规范广播与电视传播的法律是俄罗斯传媒立法的一处亟待弥补的空缺。