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区域治理
RULE OF LAW
作者简介：许浩康，生于1996年，硕士研究生在读，四川省社会科学院2019级研究生，研究方向为诉讼法与司法制度。
四川省社会科学院法学研究所 许浩康
摘要：共享经济使闲散的社会资源得以重新整合，使其重新获得效益，以共享理念为核心的网约车产业随之出现并迅速壮大。新事物必然会带来新问题，网约车运营法律问题也随之出现，例如安全保障差、应急管理基础薄弱、效能低下等等。于2016年由交通运输部等七部门联合出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》弥补了相应法律漏洞，但该规章本身也存在一些立法缺陷，主要问题就是设定网约车进入门槛的“三证”问题，根据我国《行政许可法》规定，该部门规章所设立的行政许可缺少上位法的支持。因为“中央”的立法缺陷，随之也影响了地方性的立法，在地方政府对网约车的法律监管立法中，导致了地方立法的主体、立法程序以及立法内容上也存在不合理之处。关键词：共享经济；网约车；地方立法；行政
许可中图分类号：D916
文献标识码：A
文章编号：2096-4595（2020）35-097-0003
一、网约车出现的背景
（一）共享经济发展带动网约车的出现共享经济又称为分享经济，是指通过互联网技术整合、分享线下分散的闲置物资或劳务，高效实现与多样化需求之间匹配的经
济活动总和
[1]
。共享经济的核心在于以互联
网商业平台为基础，整合社会大部分闲置的社会资源，将分散的社会资源集合起来形成相对规模化的资产，使现存的闲散社会资源得到重新利用，重新创造更大价值，而网约车的出现就是共享经济的代表之作。但网约车这种新的社会资源分配方式，必然会对现存的经济市场产生一定的冲击，例如网约车和出租车之间的矛盾。
（二）网约车行业法律监管问题的出现网约车行业蓬勃发展所形成的新商业模式，当然也需要制定新的监管法律，公共交通行业是受到国家行政机关严格监管的行业，而网约车属于共享经济背景下的新型产物，在网约车出现初期，网约车司机并不像出租车司机有较高的门槛资格限制，通常出租车司机的运营必须持有商业运营载客执照，而网约车司机并不要求，因此这导致了部分网约车司机素质并不高，使得对乘客的安全保障也较弱，甚至出现了刑事犯罪案例。此外，网约车运营还在市场准入、劳动保护、税收征管、市场竞争等方面引发相应的社会治理难题[2]。总之，网约车的出现必然会影响到现存的、传统的商业运营车辆市场，影响最大的当然是出租车市场，这给传统的商业运营车辆市场的监管带来了新的问题。
新事物的出现往往伴随着新问题的出现，当网约车这种新的商业模式出现时，随之带来了不可忽略的法律问题，对于网约车所带来的新的法律问题，应当制定相应的法律规范对网约车的经营活动进行监督管理。
因此在共享经济背景下，对于网约车的法律监管问题的解决，是完善相关经济市场法律体制的重要一环。
二、国家对网约车行业的法律监管
（一）网约车行业监管法律的出台2016年，交通运输部等七个部门共同出台了《网络预约出租汽车经营
服务管理暂行办法》，表现出国家对于网约车行业进行法律监管的重视，在该管理办法发布后，地方性管理部门为了方便管理各行政区域网约车运营秩序，也随之制定了相应的地方性法规和地方政府规章。
虽然网约车市场的经营模式处于发展阶段，但《网约车管理办法》既制定了原则性的规定，对于具体的管理规则也出台了相应措施。《网约车管理办法》从规制目标、私家车的有限准入、平台主体责任、网约车运营的市场化、相关监管部门职责和法律责任等多方面构建了网约车法律监管体系，确立了网约车开放包容的发展原则与差异化的发展方向，向市场传达出鼓励与支持网约车发展的指导思想，体现了中央致力于推动网约车发展的决心。
[3]
《网约车管理办法》的某些规则对网约车商业市场过度地限制，最显著一点就对网约车的进入门槛设立的“三证”制度，要求网约车平台需申请《网络预约出租汽车经营许可证》，网约车驾驶员需申请《网络预约出租汽车驾驶员证》《网络预约出租汽车运输证》，对于没有取得相应许可证的网约车平台公司或者网约车司机，给予警告、等行政处罚措施。
虽然《网约车管理办法》是中央政府的七个部委联合发布的文件，但在法律性质上仍属于部门规章，根据《立法法》第80条的规定，部门规章规定的事项没有上位法的依据时，不得设定减损公民、法人和其他组
织权利或者增加其义务的规范。同时我国《行政许可法》第16条也规定，部门规章设立的行政许可事项，必须是在法律、行政法规等上位法设定的行政许可范围内，实施该行政许可的具体操作性事项。
汽车之家2019（二）《网约车管理办法》的积极意义
《网约车管理办法》所确立的法律监管规则也带来了很多积极意义：第一，《网约车管理办法》在形式上给予了网约车在法律上的合法地位。网约车行业监管法律法规的出台，标志着对网约车相关纠纷的处理有了法律依据，弥补了因相关法律缺失而导致裁判困难，或裁判不一的缺陷[4]。
《网约车管理办法》的相关规则促进了网约车行业的规范发展。网约车出现后很快就成为消费者出行的重要工具，随之网约车行业也在不停地发展壮大，消费者也逐渐把网约车作为日常出行的首要选择，甚至部分消费者慢慢形成了网约车取代出租车出行的消费习惯。在《网约车管理办法》的规则条款中，将网约车相关主体的责任和义务规定得十分详尽，特别是对于网约车经营平台和网约车司机两者的责任义务，同时对进入网约车行业也设定了一定门槛资格，提升了网约车司机服务质量和水平，使得消费者乘坐网约车出行更加安全，这些规定都会在一定程度上提升网约车行业整体水准，促进网约车行业更加规范地发展。
网约车是共享经济时代的典型产物，出台的《网约车管理办法》是对共享经济市场进行法律监管的代表性法律，对以后共享经济领域相关法律的出台会产生很大积极影响。在互联网商业背景下，共享经济的
发展既要注重共享经济的创新，也要注意对共享经济市场秩序的法律监管，《网约车管理办法》推动了整个共享经济市场监管法律的发展，抓住了共享经济市场监管的立法需求，
区域治理RULE OF LAW
对其他行业“互联网+”的共享经济商业市场的法律监管起到了领头的作用[5]。
三、现行监管立法不合理之处
（一）“三证”制度的法理定性
政府监管机构对网约车行业所设立的“三证”制度，要求从业者和平台公司须具备三证：网络预约出租汽车经营许可证、网络预约出租汽车运输证、网络预约出租汽车驾驶员证，而这“三证”制度在法理本质上属于行政许可措施，在网约车准入条件上设立行政许可，必然会涉及众多从业人员的权益，因此对网约车的准入门槛设立行政许可，必须受《行政许可法》等相关规则的严格限制，对于网约车行政许可“三证”制度设定的合法性与合理性，需要在学理上重新认识，以此判断该项行政许可措施的正当性和合法性。
这种“三证”管理制度在法理上属于行政许可措施，因此对网约车准入条件的审查，首先要判断设定该行政许可是否有上位法律的授权，其次要审查该行政许可设定的具体内容有无超越法定权限范围。《网约
车管理办法》是交通运输部等七部委联合发布的，在法律性质上属于部门规章，而部门规章是没有行政许可设定权限，其只可以进行执行性的行政立法[6]。因此我们需要探究《网约车管理办法》所设定的行政许可当然不属于执行上位法的具体措施。
（二）“三证”制度缺少上位法依据
有学者认为《网约车管理办法》所确立的行政许可是没有上位法依据的，是“在尚未形成法律和行政法规的前提下，将其‘回归’到传统出租汽车管理模式”，是设立地方政府许可的规定，属于增设行政许可的性质[7]。在该办法的第1条指出：……根据国家有关法律、行政法规，制定本办法，虽然在该法律条文中陈诉有上位法的依据，但是并没有明确指出上位法是哪部法律。交通运输部曾经指出制定《网约车管理办法》的上位法是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，在该决定的第112项，规定了对出租汽车行业设定行政许可。交通运输部将出租车行业的行政许可囊括网约车行业，问题在于能否将出租车的概念扩大解释，使出租车行业包含网约车行业呢？
实践中，出租车和网约车是有本质区别的，网约车是共享经济背景下的产物，提供的是一种将社会闲置资源重新整合再利用的过程，是一种以共享经济为核心的商业模式，与传统出租车行业这种单纯的商业运营车辆是有所不同的。而且在实际立法条文中，有的地方政府规章中规定了网约车不得和出租车一样进行巡游揽客，只能由网络用户在网上预约接客，同时部分地方政府规章还规
定网约车不得喷涂或张贴专用颜和标识，
不得安装顶灯等出租车专用设施设备，这些
都是将网约车和出租车相区别的规定，这也
表明不能将出租车扩大解释包含网约车，因
此《行政许可决定》中的“出租汽车”概念
不能扩大解释涵盖“网约车”。同时我们从
立法者的角度出发，《行政许可决定》中的
第112项所保留的三项行政许可的权力，立
法者于2004年立法时不可能预料到网约车
的出现，所以这一行政许可的规定当然不能
涵盖网约车行业。综上所述，《行政许可决定》
不能作为《网约车管理办法》创设网约车进
入门槛行政许可的上位法依据。[8]
四、地方政府行政立法的问题
（一）立法主体越权立法
对于网约车的法律监管，地方政府规章
的立法权限范围小于地方性法规，其主要体
现在以下两点：一是，虽然两者都是地方性
立法，但是地方性法规在立法权限上具有一
定的自主性，这也就意味着可根据各行政区
域实际的网约车情况，可自主出台地方性法
规，而地方政府规章必须有上位法的授权，
才能做出执行上位法规定的措施；二是，通
常地方政府规章出台关于“该地方行政区域
的具体行政管理事项”，而地方性法规可以
规定“该地方各类事务”，在对于网约车监
管立法范围上明显大于地方政府规章。
根据《立法法》第82条的规定，地方
政府在出台地方政府规章时，需要满足两个
条件：第一，地方政府规章的制定须有上位
法的依据，即制定相应规章的目的是为了执
行上位法律、行政法规、地方性法规；第二，
地方政府规章的内容须是该行政区域内具体
的行政管理事项。而且市级地方政府所作规
章范围只能是城乡建设和管理、环境保护、
历史文化保护等三个领域，就等同于市级地
方政府所作规章对网约车的法律监管不能够
超过此三个领域，而在实践中，部分地区对
于网约车行政监管的立法超出了此范围，这
就是一种典型的越权表现。
根据《行政许可法》第15条的规定，
只有省级政府规章才可以在需要的时候设定
相应的行政许可，而市级规章只能对上位法
所设定的网约车行政许可作出具体操作性的
规定，并且不能超出上位法规定的网约车行
政许可范围，而某些市级地方政府在没有上
位法授权的情况下，通过地方政府规章设立
网约车行政许可的规定，这是一种典型的越
权行为。
在某些地方政府立法中，网约车监管
法律的制定主体居然是该地区的交通管理局
[7]，我国《行政许可法》第14条明确规定，
设立行政许可的主体只包括：全国人大及其
常委会，可以法律的形式设定行政许可；国
务院可以通过制定行政法规的方式设定行政
许可。必要时，可以通过制定决定的方式设
定行政许可；地方人大及其常委会可以通过
制定地方性法规的形式设定行政许可；省级
政府规章设定临时行政许可。这也就意味着
除此之外的其他行政主体所作规章不可包含
行政许可。而地方的交通管理局对网约车作
出的行政许可，明显在立法主体资格上就不
符合法律规定，这些不合法的“主体”对网
约车监管的立法明显违背了《行政许可法》
规定的主体要求。[9]
（二）地方立法程序的缺陷
备案审查制度是立法过程中一项非常重
要的程序，对于提升立法质量、避免地方机
构超越立法权限有着重要的作用，同时对地
方立法文件进行备案审查也可以提升地方的
法治化水平，维护宪法监督制度，保障立法
权力的合法分配。例如成都市关于网约车监
管的规章，在法律属性上属于设区的市级规
章，其备案程序应当向成都市人大常委会、
四川省政府和四川省人大常委会、国务院提
交立法文件予以备案，在相应的机构接受市
级规章的备案审查文件时，还应当对该文件
制定的合法性和合理性进行相应审查，如果
发现所备案的地方政府规章文件违反上位法
或者没有上位法依据时，应作出不予备案决
定。对政府规章的备案审查，不仅应当既要
进行形式审查，更应当注重实质审查，当发
现相应的规章内容不合理时，应当及时予以
纠正。
地方政府对于网约车监管法律立法意见
的征求过程中存在很多问题，最典型的就
是征求意见发布的时间过短，不足以使社会
众深入了解相关规定的意义，规定的时间
不足以让众发表自身意见与建议。例如在
沈阳市发布的对网约车监管法律的征求意见
时，沈阳市交通管理局于2016年10月28
日在上同时发布了《关于沈阳市深化出
租汽车行业改革有关文件公开征求意见的通
知》《沈阳市网络预约出租汽车经营服务管
理实施细则（暂行）》《沈阳市关于深化改
革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》
《沈阳市关于规范私人小客车合乘出行的实
施意见》四个对于网约车以及出租车行业改
革政策的征求意见稿，向社会公开征求意见，
但是时间却至11月6日就截止，从宣布征
求意见到截止整个过程不到十天，而且同时
发布的意见征求稿数量也较多，这导致网约
车、出租车行业相关的利益体根本没有时
间对相关的法律规章提出意见。而且沈阳市
交通管理局部门对于该文件的发布也没有举
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行相应的听证程序，这也导致很多从业体根本无从知晓相关规章制度的发布，这种行为严重违背科学立法、民主立法的基本准则。
有学者也提出不能在新事物出现时用草率的立法来达到监管、维护市场秩序的目的，更应该注重公民利益公民宪法权利，这不仅是立法的价值取向，也是立法的目的[10]。对于网约车法律监管的地方性法律
规章，在立法程序上显现出的粗糙、不科学，必然也会对以后立法的质量产生消极影响，往后随着共享经济市场的发展，相关法律问题也必然会浮现，到那时相应的调整成本也会增加。
五、结语
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》只是一个部门规章，在没有上位法的依据时，所设立的“三证”行政许可制度的合法性存在质疑，通常认为规章是没有权力设定行政许可事项的，只能在上位法规定的范围内制定相应的执行措施。《网约车管理办法》创设网约车行政许可的行为违反了《行政许可法》第16条和《立法法》第80条，尽管《网约车管理办法》是由国务院七部委
联合发布的，同时制定的内容虽然也反映了
经济市场所需，但就规章制定的内容没有上
位法的支撑，制定主体的权限范围超出了法
律规定。因为“中央”的立法缺陷，随之也
影响了地方性的立法，在地方对网约车的法
律监管中，导致了地方立法的主体、立法程
序以及立法的内容上也存在一系列的缺陷。
网约车行业正在不断地发展壮大，所涉及的
网约车从业者利益也很庞大，有必要对网约
车行业的立法问题进行明确，以确保相应的
地方立法的合理与科学。
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（上接第56页）
伍的建设，其对于整个纪检监察组织工作有重大的意义。一支纯洁的、强有力的监察队伍对于一个完善的监察管理体制有支撑作用，其能够更加高效，更加公平公正地完成对于中央企业管理层的监督监察。因此，在创新纪检监察机构的同时，也要在机构中任用业务能力强、思想政治觉悟高、政治立场坚定的监察人员，并且也要聘请相关的专业人才，尤其是企业业务较为熟练的人才对企业业务开展监督。鉴于很多中央企业对企业内部的纪检监察部门以及队伍建设不够重视，应该加强统一管理，对于企业内部纪检监察缺失的，应该进行填补，设立机构，补充人员，加强中央企业纪检监察部门的队伍建设。加强中央企业内部领导班子的思想政治建设，提高企业内部领导班子的思想政治觉悟，要其确保对于纪检监察部门的建设到位，尤其是企业基层纪检监察队伍的建设，应该更加重视。针对央企领导重视，但是纪检监察人员不自觉或者素质不高的，要及时进行考核，要其提高政治思想水平与办事能力，带头做到“两个维护”与“四个服从”。
（三）实行中央企业纪检监察机构属地
化管理
此设想是将中央企业内部的纪检监察机
构与企业分离开来，中央企业内部的纪检监
察机构独立于中央企业存在，并且企业的纪
检监察机构并入所在地方的纪检监察机构，
实行统一化属地化管理。企业纪检监察机构
成为国家纪检监察机构的下属单位，企业纪
检监察人员成为国家的工作人员。同时，企
业的纪检监察机构的人事调配等工作都由该
地区的纪检监察机构负责。这样一来，在机
构人员编制上，企业的纪检监察人员隶属于
上级纪检部门，这样可以将企业纪检监察部
门的人员的自身利益与企业的利益相互分隔
开来。并且，可以对中央企业形成外部监督，
纪检监察机构的权力不会被企业领导一把手
阻挡，国家赋予的调查询问等权力不会被监
督对象拒绝。纪检监察机构独立于企业，避
免了同级党委之间的相互“包庇”，相互纵
容，有利于信息的公开处理，提高了纪检监
察人员的办事效率，大大增强了纪检监察机
构的权威性。
三、总结
经过以上分析，由此可见，中央企业纪
检监察体制的改革与创新任重而道远，现有
的形式虽然有不足，但是在我国纪检监察系
统仍然发挥着不可估量的作用，其对于我国
的经济体制有着深远的影响。正值党的十九
届五中全会结束之际，各中央企业应该加强
企业内部的党风廉政建设，自觉接受监督，
纪检监察机构也应该履行好自己的职责，提
升自己的专业水平，同时要接受最严格的约
束和监督，努力建设一支具有政治担当、忠
诚纯洁、专业性强、敢于斗争的纪检监察铁军。
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