政策执行偏差及其矫正
摇鄢摇收稿日期院圆园圆员原园远原园愿曰摇摇摇修订日期院圆园圆员原园苑原猿员
作者简介院岳洪江袁男袁南京审计大学公共管理学院副教授袁博士袁硕士生导师曰范雨露渊通讯作者冤袁女袁南京审计大学公共管理学院硕士研究生遥岳洪江袁摇范雨露
渊南京审计大学公共管理学院袁南京圆员员愿员缘冤
摘摇要院推动新能源革命对于坚持绿发展尧推进能源转型有重要意义袁但从实际效果来看袁新能源产业却面临着野推而不广冶的尴尬局面遥以南京市新能源汽车推广应用政策为例袁借助史密斯政策执行过程模型袁分析发现袁内生动力不足尧政府间配合程度低尧企业与消费者依赖补贴和外部不利条件共同导致政策执行偏差袁后续需要政府完善配套设施尧企业加强科技研发尧消费者落实环保行为袁依靠多元主体形成政策合力袁以促进新能源产业的可持续发展遥
关键词院政策执行曰摇史密斯政策执行过程模型曰摇新能源汽车
中图分类号院云源圆远援源苑员摇摇文献标志码院粤摇摇文章编号院员远苑源原园圆怨苑渊圆园圆圆冤园源原园园猿苑原园苑
化石能源的大量燃烧对全球气候造成严重破坏袁伴随着雾霾天气的频发给人类敲响警钟遥我国提出建设资源节约型和环境友好型社会已久袁在第七十五届联合国大会上习近平提出院野中国二氧化碳排放力争于圆园猿园年前达到峰值袁努力争取圆园远园年前实现碳中和遥冶党的十九届五中全会将碳达峰尧碳中和纳入野十四五冶规划和圆园猿缘年远景目标遥近年来袁发展低污染尧低能耗的清洁能源作为推进生态文明建设的有力抓手袁成为响应野低碳城市政策冶咱员暂的重要部分遥
新能源革命的图景日渐清晰袁对于中国坚持绿发展尧推进能源转型有着举足轻重的意义遥新能源产业的兴起不仅有利于控制温室气体排放尧应对气候变化挑战咱圆暂尧发展新型绿经济咱猿暂袁同时在调整能源结构尧缩小能源缺口方面也起到重要作用袁是降低化石能源依赖咱源暂尧建立多元供应体系咱缘原远暂尧保障
国家能源安全咱苑暂的有效举措遥政府关注和重视新能源产业的发展袁其推广应用难以脱离政府的扶持遥在当前发展模式中袁政府不可避免地充当着新能源产业的引领者角咱愿暂遥于企业而言袁政府参与能源结构调整和发展新能源产业是最优均衡策略咱怨暂曰于消费者而言袁政府补贴对其购买新能源汽车的意愿存在积极的刺激效果咱员园暂遥总体来说袁适度的监管和资助可以促进新能源产业的生产与消费咱员员暂袁短期内由政府介入并加大财政补贴激励是必要的咱员圆原员猿暂遥但就实际效果而言袁即使政府通过价格补贴尧贴息贷款尧税收优惠等方式袁以降低企业的生产成本及消费者的使用成本袁新能源产业依然面临野久推不广冶的尴尬局面遥大部分消费者没有将购买意愿转化为实际的购买行为咱员源暂
袁对其而言价格并非最重要的影响因素袁政府采取的补贴优惠政策在实际操作中效果不理想咱员缘暂遥此外袁政府财政补贴对产能过剩有显著促进作用咱员远暂袁不利于新能源产业盈利优势的第圆圆卷第源期摇摇摇摇摇摇摇重庆交通大学学报渊社会科学版冤摇摇摇摇摇摇摇摇圆园圆圆年愿月灾燥造援圆圆晕燥援源允韵哉砸晕粤蕴韵云悦匀韵晕郧匝陨晕郧允陨粤韵栽韵晕郧哉晕陨灾耘砸杂陨栽再渊杂燥糟蚤葬造杂糟蚤藻灶糟藻泽耘凿蚤贼蚤燥灶冤粤怎早援袁圆园圆圆
可持续咱员苑暂遥更恶劣的是袁新能源产业中出现大量的野骗补冶行为袁屡见不鲜的寻租现象乃至违法行为导致资金补贴缺口不断扩大袁造成社会资源分配的不公平咱员愿暂遥已有文献详细论述了发展新能源产业的重要性袁介绍新能源产业前期发展需要借助政府扶持的必要性袁并且探讨了该推广模式在实践中产生的问题和弊端遥但研究大多通过量化方法分析政府补贴优惠政策对新能源产业推广是否存在影响以及影响程度的高低袁未综合探究造成野推而不广冶现象背后的机理遥本文拟以南京市新能源汽车推广应用政策为例袁依托史密斯政策执行过程模型袁分析政策执行中隐含的问题袁并提出对策建议遥
一尧史密斯政策执行过程模型
政策分析是野政策科学冶概念下的重要分支袁有关政策执行的理论与模型不断涌现袁其中经典之一是史密斯于员怨苑猿年建构的政策执行过程模型遥史密斯认为影响政策执行效果的因素主要包括理想化的政策尧执行机构尧目标体和环境因素四个变量遥理想化的政策是无外界因素干扰下试图达到的理想状态
袁执行机构指负责政策实施的执行层官员袁目标体即受公共政策影响而必须调整其行为的政策对象袁环境因素包括影响政策执行的外界条件遥史密斯指出政策执行不能只强调理想化的政策袁公共政策的出台与实施还必须综合考虑相关的执行机构尧目标体和环境因素袁以及各大要素之间的互动尧与利益主体之间的博弈袁只有兼顾其系统互动的过程袁才能使政策执行获得较好的效果遥
从新能源汽车的推广应用来看袁在叶国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划渊圆园员圆要圆园圆园年冤的通知曳渊国发也圆园员圆页圆圆号冤尧叶国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见曳渊国办发也圆园员源页猿缘号冤等文件引领下袁各地政府相继出台相关政策袁采取相应措施遥然而袁新能源汽车的野久推图员摇基于史密斯政策执行过程模型的新能源汽车推广应用政策运行框架
不广冶恰恰表明这些政策可能流于
野理想化的政策冶袁作为执行机构的地方政府及有关部门尧政策面向的
新能源汽车企业及消费者袁乃至经
济尧文化尧国际背景等环境因素袁都
会对新能源汽车推广应用政策的执
行产生重要影响遥基于此袁笔者搭
建基于史密斯政策执行过程模型的
新能源汽车推广应用政策运行框
架袁见图员遥二尧南京市新能源汽车推广应用政策
为深入贯彻落实国务院各部委及江苏省政府有关新能源产业的战略部署袁南京市政府近年来就支持新能源汽车的推广应用发布系列指导意见与实施方案袁如叶南京市新能源汽车推广应用工作实施意见渊圆园员源要圆园员缘年冤曳渊宁政办发也圆园员源页源愿号冤尧叶南京市政府关于进一步支持新能源汽车推广应用的若干意见曳渊宁政发也圆园员缘页员源猿号冤尧叶关于印发掖圆园员远年南京市新能源汽车推广应用方案业的通知曳渊宁政办发也圆园员远页怨苑号冤尧叶市政府办公厅关于印发南京市野十三五冶新能源汽车推广应用实施方案的通知曳渊宁政办发也圆园员苑页员缘远号冤遥南京市政府主要以推进公共领域应用示范尧完善配套充电设施建设尧落实购置补贴优惠政策尧健全安全监管监测平台尧统筹协调组织成员分工等方式来促进新能源汽车的推广应用遥一方面培育适合新能源汽车产业成长的政策环境与市场条件袁另一方面推动新能源汽车产业的
创新袁在稳步扩大新能源汽车应用规模的同时袁减少消费者选购新能源汽车的后顾之忧遥
此外袁为加强大气污染防治工作尧支持新兴产业有序发展尧推进运输结构调整升级袁南京市政府在愿猿重庆交通大学学报渊社会科学版冤摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇第圆圆卷
相关政策文件中多次提及新能源汽车推广应用相关内容袁部分典型政策如叶市政府印发关于促进我市新兴产业发展的政策措施的通知曳渊宁政发也圆园员圆页员员圆号冤尧叶市政府关于印发南京市黄标车淘汰补贴工作方案的通知曳渊宁政发也圆园员猿页员苑员号冤尧叶市政府关于印发南京市大气污染防治行动计划实施情况考核办法渊试行冤的通知曳渊宁政发也圆园员源页圆远源号冤尧叶市政府关于印发南京市贯彻落实江苏省大气污染防治条例进一步加强大气污染防治工作实施计划的通知曳渊宁政发也圆园员缘页愿园号冤尧叶市政府关于印发掖中国制造圆园圆缘南京市实施方案渊圆园员缘要圆园员苑冤业的通知曳渊宁政发也圆园员缘页员缘愿号冤尧叶市政府关于印发掖圆园员远年公交都市创建工作计划业的通知曳渊宁政发也圆园员远页员员缘号冤尧叶市政府关于印发南京市打赢蓝天保卫战实施方案的通知曳渊宁政发也圆园员怨页苑号冤遥这些政策文件内容体现出南京市政府对新能源汽车推广应用逐渐深入的过程遥早期阶段的引导主要运用财政手段袁在国家级与省级补贴的基础上进一步通过价格扶持政策加大优惠力度袁以吸引消费者选购新能源汽车遥自圆园员源年起袁南京市政府在推进新能源汽车的使用上越来越全面细致袁鼓励并倡导公共领域与公共部门车辆更新优先选用新能源汽车袁重点强调核心技术的推进和配套设施的建设遥由此可以看出袁南京市政府在推进新能源汽车的推广应用时围绕指导意见与实施方案的内容展开遥
三尧新能源汽车推广应用政策执行产生偏差的原因
渊一冤理想化的政策院内生动力不足难离政策驱动
南京市政府在新能源汽车的推广应用中遵循一个基本取向要要要前期政府引导尧后期市场推动袁这是理想化的政策意图达成的走势和结果遥由补贴激励到产品吸引的转变过程中袁政府减少直接干预袁市场需求的拉力将替代政策支持的推力袁成为新的主要发力点遥近年来袁财政补贴的逐步退坡从侧面印证了这一点遥
事实表明袁补贴退坡是一个较预料更艰难的过程遥在由南京市人民政府等主办的圆园圆园年全球新能源汽车供应链创新大会上袁国家信息中心副主任徐长明判断野目前员园园万辆新能源汽车里大概有愿园万辆是政策驱动冶咱员怨暂遥这暴露了新能源汽车推广应用政策的现实效果并非完全依照理想化的政策所描绘的轨迹运行袁在数年政策扶持之后袁新能源汽车的销售依然呈现出早期发展的趋势要要要政策驱动为主尧市场建设薄弱遥缺乏内生动力的市场难以为继袁一旦政府扶持力度减弱袁势必会给新能源汽车的销售带来难以预估的消极影响遥
渊二冤执行机构院配合程度较低导致衔接不畅
政府作为公共政策的执行机构袁综合运用政策手段以达成政策目标遥在本文分析框架下袁南京市新能源汽车推广应用政策的执行机构为南京市政府袁还涉及相关度较高的市财政局尧市交通运输局尧市经信委尧市发改委等部门遥
员援上下级政府缺乏协调从中央层面看袁圆园园苑年是新能源汽车推广应用政策出台元年袁国务院及其
部委共计发布苑怨条与新能源汽车高度相关的政策袁根据作用对象与政策目的差异袁可分为三类院扶持推广政策共源员条尧行业规范政策共猿园条尧基础设施政策共愿条遥江苏省新能源汽车的推广应用政策始于圆园园怨年袁目前合计已发布超远园条政策袁在推进节能减排尧调整工业结构尧培育经济新动能方面多有提及新能源汽车推广应用示范袁还创新性地提出新能源汽车电池在信息基础设施领域的循环利用遥不难看出袁就数量而言袁南京市新能源汽车推广应用政策明显少于中央政策与省级政策袁在支持力度上或有欠缺遥另外袁南京市政策发布的起始时间较晚袁说明地方补贴政策在时间上衔接不到位遥从内容上看袁南京市着力于财政扶持与公共领域的推广袁虽有提及行业规范和充电基础设施建设袁但没有针对性地制定与发布政策文件予以规定和支持袁政策内容依然过于局限遥
圆援政府各部门缺少协作
怨
猿岳洪江等院政策执行偏差及其矫正
园源重庆交通大学学报渊社会科学版冤摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇第圆圆卷在南京市新能源汽车推广应用政策执行的牵头部门中袁南京市财政局负责财政价格政策版块袁南京市交通运输局推进新能源汽车在各个领域的应用袁南京市工业和信息化局承担技术层面的建设袁南京市发展和改革委员会从宏观角度制定顶层规划遥即使推广应用实施方案中明确了各部门的职责分工袁但从政策执行的现实情况来看袁不同
部门间各自为政的分割局面依然严峻遥南京市交通运输局尧南京市工业和信息化局仅在新能源汽车推广应用财政补助资金上与南京市财政局有联系袁其余职能交叉领域则未发挥协同工作的更高效用曰南京市发展和改革委员会涉及新能源汽车的信息数量很少袁与各部门间协作不密切遥新能源汽车推广应用政策涉及的责任单位在各自的工作职责上都有明显推进袁但不同部门之间缺乏配合袁一定程度上削弱了政策执行的效果遥
渊三冤目标体院严重依赖补贴存在重重隐患
南京市新能源汽车推广应用政策面向的目标体主要包括新能源汽车企业尧消费者尧公共领域和公共部门尧社会机构尧社会企业等袁其中新能源汽车企业是政策驱动下能动性最高的主体袁消费者也受到扶持政策尤其是财政价格政策的显著影响袁本文将野目标体冶界定为新能源汽车企业和消费者遥员援企业院补贴激励催生负面效应
政策激励对于新能源汽车企业的发展有重要的导向作用遥据南京市统计局数据显示袁由于新一轮补贴政策尚未明朗袁在叶南京市野十三五冶新能源汽车推广应用实施方案曳公布之前袁圆园员苑年第一季度新能源汽车产量同比下降远园援苑豫咱圆园暂袁可见新能源汽车企业在政策影响下有较高的自主性遥这是一把双刃剑袁促使企业合理制定产销计划的同时袁容易催生一些负面效应遥首先袁依赖补贴激励不利于新能源汽车企业在技术层面的创新遥于企业而言袁与其将补贴运用于难以攻克的技术环节袁不如投资更
易获取利润的产销环节袁长此以往袁将扼杀我国新能源汽车自主创新的活力遥其次袁补贴政策的实施可能诱使新能源汽车企业走上违规骗补的旁门左道袁部分企业利用与政府之间的信息不对称袁通过标志不符尧虚报续航尧内部倒手等不正当手段钻政策漏洞袁达到骗补的目的袁不仅造成财政资金的低效使用袁也危害新能源汽车产业的健康发展遥此外袁财政补贴政策的变动会影响新能源汽车的产销遥当面临补贴退坡时袁企业会倾向于选择提前完成产品生产袁在缺乏与之相匹配的市场需求情况下极易发生产能过剩的局面袁对于新能源汽车的长期平稳发展弊大于利遥
圆援消费者院补贴退坡影响汽车销量南京汽车网
财政补贴退坡首当其冲影响消费者的选择遥南京网曾在圆园员远年以问卷调查的形式了解南京市消费者对新能源汽车的购买意向袁其中袁缘猿援缘员豫的人认为野有政策补贴冶是购置新能源汽车时考虑的主要原因袁受野免购置税冶吸引的消费者更是达到远猿援员远豫袁甚至还有猿怨援源苑豫的人希望政府进一步提高补贴袁以鼓励消费者购买新能源汽车遥透过这一调查可以窥见消费者对财政价格政策依赖程度之高袁补贴退坡无疑会给新能源汽车的销售带来难以消弭的影响遥事实也如此袁圆园员怨年财政部尧科技部尧工业和信息化部尧发改委四部门发文袁通知将远月圆缘日之前划定为财政补贴政策的过渡期袁过渡期后不再对新能源汽车给予购置补贴遥这一政策调整导致新能源汽车的销量断崖式下跌遥从中国汽车工业协会的统计数据和信息发布会内容来看袁圆园员怨年苑要怨月新能源汽车经历了销量三月连降的寒冬袁其中苑月份新能源汽车销量环比降幅高达源苑援缘豫袁全年新能源汽车销量出现源援园豫的负增长
咱圆员暂遥补贴退坡背景下新能源汽车销售不可避免地遭遇来自消费者的压力遥
渊四冤环境因素院外部不利条件造成客观挤压
近年来袁在政府大力推进和新能源企业不断发展下袁新能源汽车的推广应用逐步步入正常轨道袁但不可避免的是袁仍然有种种外部不利因素制约当前新能源汽车的普及遥
员援传统燃油汽车产品相对成熟
新能源产业和传统能源产业存在合作或竞争的博弈关系袁这种关系在汽车行业同样有所体现袁传统燃油汽车产业已形成完整的产业链条袁产品相较于新能源汽车而言更成熟遥安全性是首要体现袁在
更迭换代中趋于完善的传统燃油汽车很少有技术隐患袁而新能源汽车的电芯却仍然存在着固有且不可控的自燃风险遥另外袁便利性也是新能源汽车不及传统燃油汽车之处袁相较于充电桩而言袁加油站的普及程度显然要高得多袁新能源汽车对于充电停车位的需求会给消费者带来额外的压力遥更加成熟的产品带来更宽广的选择面袁消费者在选购传统燃油汽车时能够全面兼顾各种个性化需求袁但产品种类尚不丰富的新能源汽车目前还不能满足这一点遥凭借风险系数更低尧便利程度更高尧选择范围更广的优势袁传统燃油汽车对新能源汽车而言依然是强劲的对手遥
圆援电池技术研发落后国外水平新能源汽车主要使用蓄电池与燃料电池两种动力电池遥蓄电池较多使用
磷酸铁锂电池和三元锂离子电池袁日本松下和韩国蕴郧等品牌在正负极材料尧电解液尧隔膜等关键材料上的研发已趋于成熟袁但国内动力电池生产厂商在部分材料和设备上仍依赖进口遥锂电池存在能量密度与稳定性的天然悖论要要要能量密度越高袁电池稳定性越低袁如何平衡动力性与安全性仍是国产电池研发中的技术难题遥受新冠肺炎疫情影响袁近年来碳酸锂已经从缘万元辕吨涨至缘园万元辕吨袁水涨船高的原材料价格对我国新能源汽车产生威胁遥燃料电池目前以使用氢燃料为主袁全球市场以美国巴拉德与日本松下尧丰田尧本田等龙头企业为主导遥我国氢能基础设施薄弱尧核心技术落后袁氢燃料电池同样面临着国产化率较低的困境袁造成氢燃料电池车难以大规模推广的现状遥作为新能源汽车核心的野三电冶系统组成之一袁国产动力电池对国外材料与技术的依赖必然会对新能源汽车成本的降低和性能的提升构成阻碍遥
猿援续航里程焦虑动摇顾客选择工信部于圆园圆员年员圆月发布新一版锂离子电池行业规范条件袁规定野使用三元材料能量型单体电池能量密度逸圆员园瓦时辕千克袁电池组能量密逸员缘园瓦时辕千克曰其他能量型单体电池能量密度逸员远园瓦时辕千克袁电池能量密度逸员员缘瓦时辕千克冶咱圆圆暂袁而汽油的能量密度可达员圆园园园瓦时辕千克袁二者之间存在着难以逾越的差距遥从扩大锂电池容量着手意味着新能源汽车需要背负更大的载重袁反而会导致耗能增加袁与节能减排的理念背道而驰袁兼考虑能量密度的客观限制袁新能源汽车的续航瓶颈仍待解决袁顾客难免会产生里程焦虑遥这一弊端还体现在新能源汽车通过正常的充电方式充满电普遍需要缘小时以上袁即使通过快充模式充满电也至少需要员小时袁
一旦面临紧急用车或长途开车的需求袁充电缓慢的新能源汽车显然不如缘分钟即可加满油的传统燃油汽车值得信任遥消费者习惯综合考虑种种情况袁新能源汽车在续航里程上的缺陷难免会动摇其选择遥源援公众环保行为难以有效落实中国环境新闻工作者协会秘书长刘国正曾指出袁中国公众的现状是野对环境问题的关注度高袁但参与程度低尧质量效益低冶咱圆猿暂遥新能源汽车的选购就是典型的环保行为与环保意识不匹配的案例遥尽管环保需求是推动新能源产业发展的重点之一袁但对于大部分消费者而言袁购入价格并不低廉的家用车时需要考虑综合成本尧便利程度和配套服务质量遥即使公众充分了解新能源汽车的环保价值袁对于在公共领域中推广新能源汽车也有较高的认同袁但一旦涉及购买家庭私人用车时袁部分消费者依然会对传统燃油汽车有着路径依赖遥作为理性经济人袁消费者在做出购买选择时必然考虑自身利益最大化袁导致新能源汽车推广市场缩水遥
四尧新能源汽车推广应用政策执行矫正的对策
渊一冤政府院坚持市场导向袁完善配套设施
为应对优惠政策弱化下新能源汽车市场面临的寒流袁政府可以适当延缓财政补贴退坡的进程袁尤其是在新冠肺炎疫情给全国经济增长带来负面影响的时候袁怎样以合适的步伐促使财政价格政策逐渐抽离是政府需要思考的问题遥可以明确的是袁在新能源汽车凭借自身优势越来越获得消费者认可的同时袁政府进行财政补贴所起到的激励作用会越来越弱化袁新能源汽车的进一步成长需要充分浸润在市员
源岳洪江等院政策执行偏差及其矫正
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