Journal of Changchun Finance
College
崔靓
（长春金融高等专科学校组织人事处，吉林长春130028）
［摘要］随着《长春——公主岭同城化发展规划（2019—2025）》的出台，两地同城化发展正式提上日程。
长春公主岭同城化发展过程中不可避免地会出现各种问题，具体包括城市量级不同、发展水平差异过大导致同城化过程断裂；资金问题制约经济发展；政策协调方面存在困难；同城化动力单一；共赢事项推进迅速，竞争事项难以落实等五大方面。长春公主岭同城化进程的推进过程也必是这些问题有效解决的过程。
因此，应对策略的探讨有助于两地同城化进程中的理论与实践研究。
［关键词］长春；公主岭；同城化；问题；对策
［中图分类号］F127［文献标识码］A
［收稿日期］2020－04－01［文章编号］1671-6671（2020）04-0068-05
［基金项目］长春市哲学社会科学规划项目（CSK2019ZYJ-013）、吉林省农村金融改革研究中心项目（JZS-
JPT2020001）
［作者简介］崔靓（1988－），女，吉林长春人，长春金融高等专科学校组织人事处研究实习员，管理学硕
士，研究方向：人力资源管理。
一、研究背景
区域经济一体化和同城化发展是经济发展的基本规律，借助空间接近、功能关联、认同感强等优势，推
动同城化发展，突破行政空间束缚，使资源要素在更大的范围内流动，可以有效提高区域经济整体竞争力。［1］从世界范围看，以东京、法兰克福与周边城市等为代表的同城化发展比比皆是，可以说同城化已经非常普遍。不过并非距离近就有同城化发展的可能，同城化发展需要尊重城市的发展规律，在此基础上允许城市间市场自主选择发展空间。
2016年中国城镇化水平已达到57.35%，有研究表明，未来二十年我国仍将处于城镇化快速发展时期。如何有效构建跨越不同层级行政单元的区域系统将是未来新型城镇化需要面对和必须解决的议题。［2］
基于上述因素，长春与公主岭具备同城化发展的可能性甚至是必要性。公主岭位于吉林省中西部、省会城市长春南部，两地接壤边界51.2公里，公主岭具有延展长春汽车产业开发区的作用；同时公主岭地处长春经济圈与京哈高速、京哈铁路交汇处，具有天然的同城化优势，可以说公主岭在吉林省全面振兴的战略蓝图中具有重要地位。长春公主岭同城化发展符合吉林省产业发展基础和未来转型升级的需要，对彰显地方发展特、加强区域互动互补、满足人民日益增长的美好生活需要具有意义
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Journal of Changchun Finance College 重大。2019年初，吉林省人民政府印发的《长春——公主岭同城化发展规划（2019—2025）》也将两地同城化发展上升到政策高度。
但是从另一方面看，两地在同城化发展过程中仍然存在诸多问题悬而未决，这使得经济发展的不确定性增强。这些问题有的是同城化过程中常见的普遍性问题，有的则是具有地方特点的特殊问题。本文选择分析两地同城化发展过程中存在的突出问题并尝试提出一些解决对策，旨在为两地的同城化发展提供一些参考意见。
二、长春公主岭同城化发展存在的问题
张传娜在其研究中［3］指出，长春公主岭协同发展面临的问题大致可以归纳为三个方面：第一，政策协调的困难；第二，资金总量的制约；第三，利益协调的困难。本文在分析整合其研究的基础上提出以下观点。
（一）城市量级不同、发展水平差异过大，易导致同城化过程断裂
这是同城化发展中较为常见的问题，尽管众多研究都表明经济差距是两个城市同城化发展的必要条件，但不可否认的是一旦这种差距过于悬殊，就会对同城化发展起负面影响。本文列举三个数据用于说明长春与公主岭发展上的差距，以下基础数据来源均为吉林省2018年统计年鉴。
1.两地人口数对比。截至2018年底，长春市总户数为279.01万户，其中乡村人口379.89万人，城镇人口369.03万人，总人口748.92万人，人口特点可以概括为乡村人口与城镇人口占比相对持平；而公主岭情况不同，其人口总户数为37.38万户，与长春相比比例约为1:7.46，其中乡村人口70.14万人，城镇人口33.26万人，总人口103.40万人，乡村人口占比75.15%，其人口特点可以概括为总户数少、乡村人口占比高。
2.两地企业数对比。截至2018年底，长春市拥有法人单位76429个，占全省比例为36.56%，其中企业58733个，占全省比例为41.6%。公主岭拥有法人单位6837个，占全省比例为
3.27%，其中企业3122个，占全省比例为2.21%。更形象地说，公主岭的法人单位数仅相当于长春市二
道区一个区的法人单位数（长春市二道区法人单位数为6801个），而企业数仅略高于长春市九台区（长春市九台区企业数为2998个）。
3.两地规模以上工业企业数对比。长春市规模以上工业企业1641个，占全省比例为27.48%，利润总额为7691067万元，占全省比例为7
4.81%；公主岭规模以上工业企业203个，占全省比例为
3.4%，利润总额为232940万元，占全省比例为2.27%。两相比较可以看出两地发展水平差异巨大，公主岭发展严重滞后，这种情况容易导致同城化过程断裂。
公主岭还存在行业发展失衡现象。公主岭的第三产业仍以传统服务业为主，同城化发展所需的物流、仓储、运输等企业规模小、服务水平低、服务成本高，这些因素严重制约了同城化发展的进程，甚至无形中形成了断层，导致同城化发展过程断裂。由于长春与公主岭同城化发展以汽车制造、配套零部件生产为纽带，而物流配送成本高、服务水平低会丧失竞争优势。如果公主岭不能迅速提升相关行业发展水平，那么对长春而言无疑会出现相当一段时间的投入期。这个投入期越长，收益期将越晚出现，而收益出现得越晚，同城化发展的动力将会越发衰竭。
（二）资金问题制约经济发展
长春公主岭同城化发展过程中的资金筹措、分配使用是相当严峻的问题。以同城化发展过程中的重要资源——交通资源为例，一个城市管辖区域的交通基础设施严格限制在行政区域内，其原因在
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于投资主体和资金来源由本城市自行解决。［4］而交通网络的发展速度几乎决定了同城化的进程，长春公主岭同城化发展必然要求两个城市在公共交通方面协调发展。如何分配公共交通方面的资金投入，对两个城市而言都是一个难题。不仅是公共交通方面，两地同城化发展在公共基础设施建设、环境治理等多个方面都需要资金支持，资金压力巨大。
另一个难题是公主岭的部分企业融资困难、自有资金不足、流动资金缺口巨大，掣肘经济发展。据调查，公主岭部分小型企业由于缺少流动资金周转，有一定数量的生产订单无法承担，影响企业生产经营的扩充，进而影响全市工业经济的发展。2020年年初的新冠肺炎疫情更是使得中小企业的生存雪上加霜，在维持自身生存都困难的情况下如何获得资金收益，走向良性循环，对公主岭的企业而言是不小的考验。
（三）政策协调方面存在困难
以公共服务资源配置为例，我国目前与户籍管理有关的一切公共服务资源仍然存在区隔化。根据发展规划，公主岭作为长春的一个区进行管理已经进入实操阶段，但是受公主岭长久以来的管辖问题影响，其成为长春新区后政策上如何接续和平稳过渡仍然存在争议。具体来说，两地社会保障如何实现无障碍转移且保证待遇不受影响；两地医疗保险方面如何实现即时接续；两地住房公积金政策及待遇方面如何平稳过渡、有序接续；两地子女入托入学政策如何合理安排等，这些问题不妥善解决势必影响同城化进程，如果处理不好甚至会引发社会问题。但是，两地人口结构、经济发展水平都存在较大差异，想要通过政策解决上述矛盾并非一朝一夕就可以实现。
政策协调的困难还体现在发展水平相对落后的公主岭会对发展水平相对高的长春形成挤压作用和排斥作用，这样的作用力会严重制约同城化发展。以劳动力市场为例，公主岭受经济发展水平制约，其劳动力
市场价格较低。长春公主岭同城化发展过程中，劳动力会自发向市场价格高、劳动环境好、劳动保障到位的长春转移，这会对长春原本的劳动力市场形成强大的挤压作用。如何在不过多干预市场经济前提下维护以劳动力市场为代表的市场经济稳定，发挥无形之手的作用，是政策制定者们应当重点考虑的问题。
（四）同城化动力单一
长春汽车展同城化动力单一是长春公主岭同城化发展过程中出现的特殊问题。具体而言，长春为同城化发展提供汽车制造，公主岭则提供配套零部件生产，可以说两地的同城化发展源自汽车工业扩大发展的需要。但是通过研究发现，两地在同城化发展过程中尚未形成显著的衍生动力或其他动力。在整个汽车行业发展放缓的前提下，长春与公主岭同城化发展的动力过于单一且显得后劲不足。例如，根据2019年1—12月份公主岭规模以上工业经济运行情况报告显示，受一汽集团生产、销售影响，2019年度公主岭汽车零部件制造业仅在第四季度情况稍显好转，降幅较前三季度收窄8个百分点，占公主岭工业总产值的37.6%，拉动产值增长—0.5个百分点，可以说触目惊心。
从科技创新方面来看，公主岭的科技创新也集中体现在汽车产业方面，新能源汽车空气悬挂控制系统、环保弹性底盘涂料等方面实现规模化生产，该类创新占公主岭工业总产值的13.1%。这再次验证了两地同城化的动力是汽车制造及相关配套产业。这种单一的动力能将同城化推进到何种程度是我们所担忧的
问题。另外受新冠肺炎疫情影响，一汽集团乃至整个汽车行业也必然受到波及，在这样的经济环境背景下持续推进同城化建设困难重重。
（五）共赢的事项推进迅速，存在竞争的事项难以落实
东北地区经济发展的现实情况是发展进程相对落后、发展速度缓慢、经济产业类型同质化严重。
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Journal of Changchun Finance College 在这样的大背景下，两地的经济在发展方向与内容上同质化现象明显，也因此导致竞争情况多发，如何化解竞争关系或是将竞争关系引向良性循环是两地同城化过程中的重中之重。
除上述问题外，对比广州——佛山的同城化发展，长春公主岭同城化发展还存在以下问题。第一，东北地区发展不充分、经济实力弱、发展活力不足，没有大规模的外溢效应带动经济发展。第二，长春公主岭交接区域经济发展落后、连接作用不明显，甚至在一定程度上起隔离作用。第三，两地同城化发展的推动力量是自上而下的政令式推进，这种推进力量远不及民间自发主动形成的推进力量，自上而下的同城化如何持续提供动力仍待考验。
三、长春公主岭同城化发展问题的解决对策
依据上述研究，长春公主岭同城化过程中仍然存在诸多问题，这些问题横亘在同城化发展面前，如果不能妥善解决势必使同城化效果大打折扣。为此本文尝试提出一些解决对策，希望可以作为参考。
（一）推进公主岭第三产业发展，建立同城化合作示范区
针对城市量级不同、发展水平差异过大的问题，可以从如下几个方面着手加以解决。第一，重中之重是推进公主岭第三产业发展。庄鹏［5］在其研究中指出，促进公主岭第三产业发展有几个要点：扩大物
流运输企业的规模并提高其服务水平；强化创新功能，助推产业升级；改进第三产业管理模式，减少第三产业进入壁垒。第三产业的蓬勃发展将为长春公主岭同城化提供强有力的支撑。第二，将长春公主岭两地的交界区——范家屯镇、大岭镇作为试验区，建立同城化合作示范区，由这两个镇与长春的高新经济技术开发区牵头开展同城化。第三，长春其他各区与公主岭各区两两结对、互通有无，形成区级合作机制，加快推进同城化进程。第四，加快以范家屯镇为代表的公主岭乡镇发展，促进城乡融合，通过特小镇建设等方式，使公主岭周边乡镇与主城区、长春地区形成良性互动，从而促进同城化发展。
（二）推行经济激励机制，设立长春公主岭同城化发展专项基金
针对资金制约经济发展问题，可以推行经济激励机制。由政府从市场角度出发，对考察结果评级为优的项目实行财政补贴、税收优惠、费用减免等手段进行支持。还可以设立长春公主岭同城化发展专项基金，资金来源可以是国家支持，吉林省、长春市、公主岭市三方共同出资，也可以利用促进投融资发展来解决城市建设资金不足的问题。促进投融资发展可以从三方面入手，分别是投融资主体多元化、投融资渠道多元化以及投融资方式多元化。实现多元化一方面要求降低投融资准入门槛，另一方面也需要提供更多的优惠政策吸引投融资。具体而言，可以采用财政融资、市场融资、各种项目融资等多举措并行的方式为投融资注入活力。
（三）加快推进衍生动力增长或培育新的可行动力
针对同城化动力单一的问题，加快推进衍生动力增长或培育新的可行动力。公主岭农业发展前景较好，目前其农业约占地区生产总值五分之一左右，农副产品的加工也较为发达。可以发挥公主岭作为长春“菜篮子”“肉盘子”“米袋子”的功能，为长春提供鲜蔬、肉食、粮食等产品，打造以绿果蔬、优质粮油、健康副食为主的长春食品供应基地，充分利用长春公主岭不同城市规模前提下的成本差异，实现功能的疏解和要素的再分配。这样不仅可以缓解单纯依赖汽车配套产品生产的压力，还可以为公主岭的经济发展提供新的发展方向。
（四）建立同城化推进领导机构
针对政策协调方面存在困难、共赢的事项推进迅速、存在竞争的事项难以落实的问题，可以建立
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同城化推进领导机构，从省级层面解决问题。长春公主岭两地政策协调方面如有难处，可以从更高级别行政单位开始推动，统筹发展、协调规划。省级组建强有力的同城化领导小组，建立行之有效的工作机制，切实推进同城化建设。从广佛同城化发展的经验来看，省里领导强而有力、市里配合互帮互助才能为同城化提供源源不断的动力。具体而言，可以建立市长联席会议制度、专责小组、同城化发展论坛等等，从行政管理（政治）、学术研究（学术）等多个方面为同城化发展提供保障。还可以建立清单化的工作项目推进机制，根据《长春——公主岭同城化发展规划（2019—2025）》，以每个自然年为一个节点，制定长春公主岭同城化工作年度计划，确定当前年度内的重点工作、时间节点等，并在该项工作收尾时进行验收，以清单化督促两地同城化步步推进。不可否认，在两地同城化的过程中不可避免地会出现一些竞争情况，这时候就需要领导小组协同政府智库共同研讨，就如何实现共赢做出决策。
四、结论
长春与公主岭的同城化发展是吉林省产业升级的产物，符合经济发展的规律。对长春而言，长春与公主岭的同城化可以拓展发展空间、完善城市功能；对公主岭而言，长春与公主岭的同城化可以获得中心城市的各项优势资源。但是我们也应认识到，两地的同城化发展不会一蹴而就，城市功能的整合不仅需要客观条件，还需要从政府到民间各方面共同努力为其发展助力。
参考文献：
［1］李秦畅.从广佛同城化经验看西咸一体化破题［J ］.陕西发展和改革，2019，（5）：12－15.
［2］何志超，郭青海，杨一夫，肖黎姗.基于POI 数据的厦漳泉同城化进展评估［J ］.规划师，2018，（4）：33－37.［3］张传娜.加快推进长春公主岭同城化协同发展的路径研究［J ］.长春金融高等专科学校学报，2020，（1）：68－73.［4］李铁.促进城市和都市圈的同城化［N ］.北京日报，2019－10－14.
［5］庄鹏.发挥长春公主岭区域优势加快培育第三产业新动能——财金观察论文集［C ］.长春：吉林省财政科学研究所，2019，（1）.
Problems and Countermeasures in the Development of Changchun-Gongzhuling Urban Integration
CUI Liang
（Organization and Personnel Department,Changchun Finance College,Changchun 130028,China ）
Abstract:With the promulgation of “Changchun-Gongzhuling urban integration development plan （2019-2025）”,the urbanization development of the two cities is officially put on the agenda.In the pro
cess of Changchun-Gongzhuling urban integration,there will inevitably be various problems,specifically includ-ing:different urban scales and different development levels lead to the process of urbanization breaking;fi-nancial problems restrict economic development;difficulties in policy coordination;single motive force of urbanization;rapid promotion of win-win issues and difficult implementation of competition issues.The process of Changchun-Gongzhuling urban integration is also the process of solving these problems effec-tively.Therefore,the discussion of strategies is helpful to the theoretical and practical research in the pro-cess of urbanization.
Key words:Changchun;Gongzhuling;urban integration;problems;countermeasures
［责任编辑：杨晓丹］
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