朱榆1尹艳红2许培海1努兰别克•哈森别克1贾小婷1吴伟1董泽宇3朱庆1
1.国家卫生健康委干部培训中心国家卫生健康委党校，北京100024；
2.中央党校别克是哪个国家的品牌
国家行政学院公共管理教研部，北京100826；3.中央党校国家行政学院应急管理教研部，北京100089
［摘要］我国在公共卫生突发事件应急管理能力建设方面尚存在科学指导和专业化不足、干部队伍缺少应急管理专业化培训等问题。通过研究国外完善的培训组织体系，行动为导向的培训方法、模块化设计的培训内容、整建制培训的调训方式等先进的应急管理培训做法和经验，探索适合我国公共卫生应急管理的干部培训体系和方式方法，从而提高干部队伍应急管理工作能力，促进应急管理能力现代化建设。
［关键词］公共卫生；应急管理；培训做法；经验启示
［中图分类号］R197.3［文献标识码］A［文章编号］1673-7210(2021)03(C)-0135-05
The experience of public health emergency management training in major developed countries abroad
ZHU Yu1YIN Yanhong2XU Peihai'Nurlanbek-Hasenbek'JIA Xiaoting WU Wei1DONG Zeyu3ZHU Qing
1.AdminisLraLors Training CenLer of Lhe National Health Commission of Lhe People's Republic of China ParLy School of
Lhe National HealLh Commission of Lhe People's Republic of China,Beijing100024,China;2.DeparLmenL of Public AdminisLraLion,ParLy School of Lhe CenLral CommiLLee of CommunisL ParLy of China NaLional Academy of Governance, Beijing100826,China;3.DeparLmenL of Emergency ManagemenL,ParLy School of Lhe CenLral CommiLLee of Commu-nisL ParLy of China NaLional Academy of Governance,Beijing100089,China
[Abstract]There are sLill some problems in Lhe capaciLy building of public healLh emergency managemenL in China, such as lack of scienLific guidance and specializaLion,lack of professional Lraining of emergency managemenL for cadres.By sLudying abroad Lo perfecL Lhe Lraining sysLem,acLion orienLed Lraining meLhod,Lhe modular design of Lhe Lraining conLenL and Lhe way of Lhe whole sysLem Lraining and oLher advanced pracLice and experience of emergency managemenL Lraining Lo explore our counLry public healLh emergency managemenL sysLem of cadres Lraining meLhod and way,Lhus improve Lhe cadres emergency managemenL abiliLy,promoLe Lhe emergency managemenL abiliLy of modern consLrucLion.
[Key words]Public healLh;Emergency managemenL;Training sLraLegy;Experience inspiraLion
国外主要发达国家经过多年的研究和实践，在公共卫生应急管理培训领域完善和发展了有效的培训方法和手段。立足于我国政治体制和基本国情，通过比较和借鉴国外主要发达国家的经验，把预防为主作为指导思想，努力探索具有中国特的公共卫生应急管理培训模式，切实推进卫生健康干部队伍的应急管理能力建设，实现应急管理的专业化和现代化，是国家治理体系和治理能力现代化建设的必然要求遥
［基金项目］中共中央组织部干部教育培训重点课题。
［通讯作者］尹艳红(1975.4-)，女，博士，副教授，主要从事政府绩效管理、政府治理、公共服务、放管服改革等领域的教学、科研和咨询工作。1国外主要发达国家公共卫生应急管理的组织体系和培训体系
1.1美国公共卫生应急系统和培训体系
美国公共卫生应急系统是由国家、州、地方三级构成，即联邦疾病控制与预防系统(CDC)、地区/州医院应急准备系统(HRSA冤和地方城市医疗应急系统(MMRS)共同组成［1］。见图1［2］遥
美国的应急管理培训组织体系分为联邦级培训机构和州级培训机构，联邦级包括主管机构和协同机构。联邦应急管理署(FEMA)是美国应急管理的国家级领导机构，除了承担联邦政府应对各种灾害的应急管理
职责，还主要负责应急管理方面的培训工作，在
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图1美国公共卫生应急系统
全国范围内设立了三个应急培训中心［3］遥州级应急管
理培训机构由各州的应急管理部门管理，负责为本州 提供培训服务。美国联邦应急管理局的培训特点是注 重实际的救援技能培训，专门设立针对不同人的课
程和项目［4］。
1.2德国公共卫生应急系统和培训体系
德国公共卫生应急管理由“严重传染疾病能力与
中心”常设工作组(STAKOB )负责。作为德国生 物医学领域顶尖的政府科研机构，罗伯特•科赫研究
所(RKI 冤是德国预防和传染病、维护公共健康、
研究分析公共卫生中长期发展趋势的著名科研机构, 为政策制订提供科学技术支持，在德国公共卫生领域
具有举足轻重的作用［5］。管理人员培训、志愿者培训和 社会教育构成了德国应急管理培训的三个部分叫这
些组织和机构既相互独立，又彼此联系，并各自拥有 应急救援培训系统和培训课程。见图2［6］遥
执行者培训(各种 救援轨识、技术装 备以及现场指挥协 作)
消防机构、循国红+字会(DRK)、约翰尼特事故救援团 (JUH)、工人助人为乐联盟(ASB)、徳意志生命救助协会 (DLRG)、其他医疗救护和专业救援等志屋者组织和机构
危机管理、突发事 件规划及民事保护 学院(AKNZ)
决策者培训(行政指 挥的各级各类管理人 员)
一其他机构一
图2德国应急管理培训组织体系
1.3英国公共卫生应急系统和培训体系
英国公共卫生应急管理是按照由英国卫生部下 设的“突发事件计划协作机构(EPCU)冶颁布的“国民
健康服务系统(NHS)突发事件应对规划”组织实施 的。2003年卫生部成立了“健康保护机构”(HPA)，包
括了生物医学、化学、放射性物质等多种学科的研究
机构，整合了监测、实验、管理和服务等多项资源，构
建了英国公共卫生应急管理架构。见图3［7-8］遥
英国组建了从内阁、政府部门到社会机构的完整
组织体系遥英国国家应急管理办事机构是隶属于内阁 办公室的国民紧急事务秘书处(CCS )，作为常设机构
负责协调跨部门的应急管理工作和紧急救援行动，其
所属的紧急事务规划学院(EPC )负责全国跨部门、跨
地区的综合性应急管理教育培训。见图4［9］遥
1.4日本公共卫生应急系统和培训体系
日本在国家危机管理体系的基础上建立了公共
卫生应急系统，该系统包括厚生劳动省、都道府县、市
町村三级卫生行政主管部门及其所属机构。见图5［10］遥 为加强对公共卫生应急领域各利益相关部门的领导、
组织和协调，厚生劳动省建立了每月召开两次的健康 危机管理协调会议制度，有助于规划和执行应急管理
政策［11］遥
日本总务省所属的消防厅是负责应急管理培训
的管理机构［12］遥日本应急管理体系的特点就是除了政
府履行防抗灾职责外，还进行全民宣传教育并通过充 分动员公众、民间组织和社会团体等发动全社会参
与。日本应急医学救援体系的核心组织管理机构和
医学救援专业机构是位于东京的国家级灾害医疗
中心［13］遥
2国际主要发达国家和地区应急管理培训经验特点 2.1建立了完整的应急管理培训组织体系
主要发达国家共同的特点是：设置国家层级的培
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图3英国公共卫生应急系统
各级啟府官员、专业osnts
人员、学校、军队、志愿者的培训
2釁隹鑿黔 彳馳事务规划学院仰0「——-
|改府部门设立专业培训学院|----*警察、消防、医疗救撮等专业培训］
国会组织、私营机构~|
图4英国应急管理培训组织体系
图5日本公共卫生应急系统
/
都道府县 1 1
k
卫生主管部局
1保健所1县立医院1卫生研究所保健中心市町村
「卫生主管课
训组织结构；设置直属领导的综合性应急管理培训机 构；各综合性应急管理部门有责任和义务指导并针对 政府及非政府机构的相关人员和社会体开展应急 管理培训；确保各利益相关部门间的信息共享、有效
沟通和密切协作，建立各利益相关部门应急管理培训
联动机制；通过政府和非政府组织、公民组织和社区
协会在培训领域的合作，使更多的政府外的各类机构 组织、志愿者队伍在应急管理中发挥重要作用。
2.2采用了行动导向的培训方法
以行动为导向的模拟和实战演练的培训方法体
现了“黄金时刻”和“事件现场”的应急管理原则。
美国政府每年定期依据防救灾活动计划进行紧
急灾害应急演练，通过多种形式的演习，培养公众的 防灾意识和应急能力。德国应急管理培训方法更加注
重通过体验式培训培养积极的团队精神，在沿用传统
的讲课、专题和案例研究等教学方法的基础上，情景
模拟、桌面推演、实战演练等互动性和操作性强、旨在 提高解决实际问题能力的培训方法被广泛采纳［14］。英
国内阁办公室国民紧急事务秘书处所属的紧急事务 规划学院(EPC)在应急管理培训上采用新兴技术开
展以学员为中心的体验式教学。该学院移动式的“金
层级标准培训演练系统”［15］覆盖面广泛，大大提升了
组织整体培训效能。针对公众培训，英国内政部有专 门的受众策略，通过向全国每户居民寄送“紧急事故
指南”在应急准备方面教育公众［16］。
2.3模块化设计的培训内容
主要发达国家注重培训课程内容的模块化设计,
体现出培训课程的专业化和课程体系上的标准化。各
国培训课程设置的内容主要包括应急管理及相关领
域的基本理论、应急管理流程、应急管理的专业技能、 应急管理的普遍性技能(公众教育)和应急管理协同
合作这五方面内容。应急管理及相关领域的基本理论
侧重管理学和文化，如应急管理规划与执行、人权监
管和法治、防灾减灾基本知识；应急管理流程涵盖减 灾与预防、灾害响应与灾后恢复；应急管理专业技能
包括致灾因子、脆弱性及风险分析和干预措施；应急
管理普遍性技能是通过教育公众使之获得有关应急
响应的基本知识和常识，帮助公民实现备灾常态化;
应急管理协同合作包括应急管理参与机构之间的彼
此协调和沟通、公私之间相互合作、跨文化交流、媒体
事务等。
美国应急管理学院(EM I)提供100多门课程。课 程设置体现出综合性、跨学科性，课程内容更加突出
问题意识冋。德国的应急管理培训课程是按照标准化
的要求开发的，基本实现了模块化。危机管理、突发事
件规划及民事保护学院(AKNZ )的三级应急培训模块
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化课程，具有层级递进、循序渐进的特征凹。英国对突发紧急公共事件的管理实行“金、银、铜应急管理体系”，即根据突发事件的大小和受灾程度制订应对计划㈣。日本设立了基于实战、分类精细、设置科学的课程体系［21］遥
2.4整建制培训的调训方式
整建制应急管理培训是针对突发事件中不同层级和相关部门整体开展的培训，以便提高参训者的团队协作应对能力和组织的总体绩效，是对某类突发事件专项指挥部成员单位相关人员以预案为基础的量身定制的培训。
整建制指挥部培训是美国应急管理学院(EMI)的主要培训方式之一。德国整建制应急管理培训分为预案演练、跨时段场景演练和跨部门、跨时段的综合性演练三个层次［22］。英国整建制应急管理培训以现代化培训设施和场地为基础，主要通过在互动式、演练式培训方式上取得培训效果。
这些一体化的培训模式作为技术支持，满足了这些国家公共卫生应急领域专业培训的各项要求，为提高培训质量和效果起到了重要的保证作用。
3规范的培训评估指南
应急管理培训的评估方法除了考试、报告、答辩等传统的学习标准之外，还有美国EMI的基于演练的评
估方法，用于判断接受培训者的岗位绩效的结果，包括三个层次：任务层分析、行动层分析和能力层分析㈣。
在公共卫生应急培训领域，欧洲疾病预防控制中心于2018年发布了卫生应急准备自我评估工具及使用指南，其中对公共卫生人员在经过专业培训后需要达到的认知、技能、情感等基线指标做了明确要求，能够符合《国际卫生条例》核心能力的要求及通过演练测试达到该条例核心能力的实际水平；技术和能力要能够胜任卫生系统的各级监测和响应工作；能够持续提供公共卫生服务；支持在战略和业务层面开展的教育培训和演练；经过培训和演练后复盘回顾，通过评估能够识别绩效的不足之处，总结经验并做进一步改进叫
4国外经验启示
自20世纪80年代至今，西方发达国家在处置重大突发公共事件后就已经逐步完善了应急管理体制、机制和法律体系，积累了应急管理和培训方面成熟的经验，可以为我国应急管理培训提供重要的借鉴。
4.1加大重视应急管理培训体系建设
西方发达国家在完善国家应急管理体系的同时普遍把建立分层分类的应急管理培训体系作为重要内容。主要发达国家注重设计分层分类的应急管理培训体系，针对不同部门、不同级别人员进行培训遥同时，
注重政府部门工作人员培训和普通公众培训与宣传教育相结合，把应急管理理念渗透至全社会，形成完备的应急管理培训体系遥目前我国应急管理培训主要面向分管应急工作的领导，尚未覆盖党政主要领导干部，部分党政领导干部缺乏对应急管理工作的基本程序和知识的了解和认知［25］遥需要进一步加大重视应急管理培训体系建设。
4.2以提高应急管理能力为导向设计规范化的课程体系和标准化的课程内容
要学习和借鉴国外经验尽快开发出科学而适合我国体制机制的公共卫生应急管理课程体系和专业化标准化的课程内容，实现基础设施和各类信息共享，统筹制订公共卫生应急管理干部轮训和研修规划，从而切实加强干部能力建设。
4.3大力推行模拟演练和整建制培训的实战应用
要把情景模拟和角扮演、实战演练作为应急管理培训的主要方法，通过演练及时发现问题，不断学习改进以提高实际应急管理能力和应急流程运转的稳定性［26］遥
4.4建立健全培训需求调研、质量评估和考核制度
通过加强培训需求调研，强化质量评估，注重培训考核，从而提高培训质量，不断改进培训工作。欧美国家做法不尽相同，但对于提高培训质量和效果，都起到了重要的保证作用。
4.5加强对普通民众应急知识的宣传教育和应急能力的培训
扎实做好基层普通民众的应急知识的普及教育和应急能力的培训是实现紧紧依靠人民众应对任何突发事件和自然灾害的最有效的办法，通过广泛的宣传教育和培训活动充分发挥人民主体的作用，
5小结
各国的经验表明，专业化培训是提高应急管理能力的重要途径遥加强应急管理培训体系的建设，既要重视对领导干部、应急管理人员和专业技术人员的分级分类培训，也要重视普通民众的培训遥在培训中以提高实际能力为导向，做好培训需求调研，推广模块化教学和模拟演练式教学，注重质量评估和考核，从而提高应急管理培训的质量和效果，全面提升整个社会的应急能力。
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(收稿日期：2020-08-25) CHINA MEDICAL HERALD Vol.18No.9March2021|139
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