摘要本文从立法技术、管理实施、思想观念等几个方面梳理了目前构建我国缺陷产品召回制度面临的问题与困境,并对此提出相关见解和建议,以期对缺陷产品构建有所裨益。
关键词缺陷产品 召回制度 立法层级
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-036-02
一、引言
缺陷产品召回制度肇始于上个世纪60年代的美国,汽车召回以后西欧、澳大利亚、日本、韩国等国也相继确立了此项制度,而我国在产品召回制度的发展确立上就显得相对滞后。尤其是层出不穷的产品质量问题不断为人们敲响警钟,呼唤法律对产品质量的关注,而产品召回作为一种保护
消费者切身安全和利益的制度,亟待建立和完善,它不仅是公众安全的保护伞,也是激发企业竞争力和创造力的催化剂。日益频繁的国际交往让“中国制造”走向世界,作为世界第二大出口贸易国,我国却在产品召回领域倍受歧视,尽失大国风范,尽快建立和完善产品召回制度便成为一项紧急和迫切的任务。
回顾我国缺陷产品召回制度发展,从2002年10月,《上海市消费者权益保护条例》首次在立法中提出产品召回的概念,到2004年3月我国首次正式在汽车产品领域实施召回制度,再到2009年4月,《缺陷产品召回管理条例(送审稿)》公布,向社会公开征求意见,我国产品召回立法不断向前深入发展,但是这与建立完整系统的缺陷产品召回制度仍然相距甚远。到目前为止确立的产品召回制度仅仅包括汽车、儿童玩具、食品、药品四大类。召回制度的实行处于起步阶段,绝大部分缺陷产品的召回还处于无章可循的阶段。
二、缺陷产品召回制度构建的困境
(一)立法缺位
1.立法层级低,缺乏权威性和约束力。纵观产品召回的立法规定,没有一部是全国人大或
全国人大常委会制定的基本法律,而在召回制度发展比较成熟的国家,如美国的《国家交通及机动车安全法》、日本的《公路运输车辆法》在汽车召回领域是以国家大法的形式来规范的,具有较高的权威性和约束力。而我国《缺陷汽车产品召回管理规定》作为部门规章无法对其它部门法产生法律效力,也使得相关认证制度缺乏法律基础。
2.法律体系规范性、完整性不足。我国目前不仅没有缺陷产品召回的一般性规定,更缺乏保证法律实施的具体法律文件,实体性及程序性规范均须加强。我国目前出台的规范内容单一,仅限在汽车、食品、药品、儿童玩具等领域,就汽车召回而言,相关的法律实施细则仍待探讨和完善,甚至有些规定只在局部区域内执行,缺乏全国统一的普适性;我国目前的产品召回规定在内容上未涉及环保问题,而这也应是产品召回的原因之一。
3.法律责任规定明显缺位、不足。我国关于缺陷产品召回的法律责任规定在《缺陷产品召回的管理规定》、《药品召回管理办法》、《食品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》中“法律责任”及“罚则”章节中。在产品召回法律关系中,法律责任的主体有生产企业、销售商及政府管理部门,但我国目前对责任主体的规定是不完整的,只涉及生产企业方面,这显然是不合适的。另外,对于的最高金额为三万元,笔者认为此数额是有待商榷的。尤其是
对于汽车这种高利润行业而言,三万元无异于隔靴搔痒,过轻的处罚难以实现法律应有的惩戒、威慑和预防作用,使召回制度流于形式。而在召回制度发达的美国其对于处罚的力度是比较大的,特别是表现在对惩罚性赔偿的规定,而这一数额是没有最高额限制的。
(二)行政监管不足
缺乏统一管理,职责明确,分工合理的行政监管机制。产品召回的有效运行有赖于立法的完善,也需要权威和专业的管理机构。在召回制度发达的美国,其产品召回管理的基本机构是消费者产品安全委员会(即CPSC),统一负责产品召回的管理工作,具有最广泛的执法管辖权,对大约15000种在家庭、学校和娱乐活动中使用的产品拥有管辖权。而对比我国缺陷汽车召回管理,与之有所差异,如根据《缺陷汽车产品召回管理规定》第六条,由国家质检总局负责全国缺陷汽车召回的组织和管理工作,国家发展改革委员会、商务部、海关总署等国务院有关部门在各自职责范围内配合,各省级质量技术监督部门和各直属检验检疫机构负责组织本行政区域内缺陷汽车召回的监督工作。这容易出现部门职权重叠行使的现象,致使政出多门,管理混乱,还容易导致行政机构之间出现权力争夺或者互相推诿,极易出现“公地”现象。
(三)相关配套设施、制度尚未跟进
我国目前在相关配套设施、制度方面还存在极大的不足甚至空白,所以可操作性比较差,主要表现在如下几个方面:
1.缺乏合理的产品安全评估标准和监测体系。根据《产品质量法》第四十六条规定,产品质量应符合国家标准、行业标准,没有该标准则适用不合理危险标准。这与国际惯例采用不合理危险标准是有所不同的,即使产品符合国家和行业标准但仍可能存在不合理危险,仍可能是缺陷产品,就存在召回的可能性。而且目前我国对某些产品质量标准缺失,或已过时,所以制定出科学、规范、完备的认定标准是当务之急。另外,我国缺陷产品管理上的困境还在于没有独立、公正、权威的第三方监测机构。以汽车为例,目前我国得到质检总局认可有能力进行43项汽车强制性标准检验的几家汽车质量检验机构,均与国内汽车制造商有隶属关系。
2.缺乏产品召回保险制度为产品召回保驾护航。在目前的召回框架内,缺陷产品召回往往让企业付出巨大的成本,甚至付出破产的代价,所以企业往往规避召回,缺乏主动召回的积极性。尤其是在经济全球化的今天,要在全世界范围内召回缺陷产品难度更大,成本更高。这就需要产品召回保险制度来化解和分担企业面临的召回风险,但我国召回保险领域现状却不容乐观,一方面缺乏相关的法律法规支持,另一方面召回保险承保的范围较小,涉足此业务的金融保险机构也很少,再加上企业对召回保险的认知度比较低,所以召回保险完善的空间很大。
3.没有建立顺畅完善的信息系统。召回制度的实施客观上需要产品的来源、流向及初次交易的确切信息以便查询缺陷产品的具体下落。但我国厂家及代理商大多数没有通过计算机网络建立产品销售及用户档案。我国产品在国外的安全通告数量居高不下,这不仅反映了我国产品质量令人担扰,也反映了国外信息处理系统的相对完善,而我国此方面的工作尚待完善。
4.产品缺陷预警制度和事故调查处理机制缺失。目前,我国尚未建立完整的产品缺陷预警制度及事故调查处理机制,消费者协会等发布的消费预警信息由于力量弱小、影响力等原因尚不能起到完全有效的作用。而在发达国家,产品安全风险预警工作已成为维护产品安全的一项基础性、前瞻性和预防性工作,相关制度已非常完备。例如欧盟非食品类商品快速预警制度在监控不安全消费品的市场流通情况并辅助制定适当的纠正措施方面发挥着越来越重要的作用。但在国内类似工作尚未开展。
(四)思想观念存在桎梏
一些专业人士对产品召回持怀疑态度,认为目前缺乏缺陷产品召回制度实施的经济基础和社会环境。缺陷产品召回需要企业有良好的技术水平、经济承受能力以及相关配套体制的完善,目前我国各方面的条件都不成熟,实施召回制度尚须时日。部分企业千方百计规避召回,
千方百计掩盖问题产品而不想承担召回义务。另外,消费者的维权意识、召回意识有待提高。产品召回的启动有很大一部分是通过消费者的投诉或举报。在美国,这就是启动机制的一个组成部分。但我国仍有相当数量的消费者对召回制度缺少全面、正确的认识。消费者法律意识不强,缺乏自我保护观念,而且中国自古以来“息讼”的传统使人们有“多一事不如少一事”的心理,不愿主动主张权利。在索夫特产品召回中,许多消费者没有去退换产品,就在某种程序上反映了这种现象。
三、完善我国缺陷产品召回制度的构想
针对我国产品召回立法在效力层次低下、适用范围狭窄、权威性不足、可操作性不强等方面的问题,笔者认为应当做好以下几方面的工作。
(一)完善缺陷产品召回法律体系
借鉴其它国家立法经验,在现有的《产品质量法》基础上制定一部《缺陷产品召回法》,作为缺陷产品召回的一般法,统一管理产品召回法律事宜。汽车、药品、食品、儿童玩具的召
回根据已有规范可作为特别法予以继续实施,成为产品召回法律体系的一部分。涉及国家标准、行业标准的具体规定可由国务院或相关部门制定行政法规或规章予以规范。“标准的制定应当以产品的潜在隐患是否可能对消费者造成人身或者财产上的损害,对公共安全是否可能会造成损害为主要依据。”这样形成一个完整的产品召回法律体系,立法层次提高,权威性增强,内容完整,以使产品召回有章可循。
鉴于目前立法的威慑力不足,建议在将来制定《缺陷产品召回法》时,在“法律责任”一章中设定惩罚性赔偿,根据违法情节轻重及责任大小确定赔偿额度。“所有惩罚都是损害,所有惩罚本身都是恶。根据功利原理,如果它应当被允许,那只是因为它可能排除某种更大的恶。”使违法成本大于守法成本,以激励厂商主动召回缺陷产品并不断提高产品的安全指数。
(二)合理安排监管部门
根据目前我国产品召回的法律规定,国家质量监督检验检疫总局承担着繁重的召回任务,本着分工合理,专业突出,便于组织协调的精神,借鉴美国产品召回主管机构的设置,提出如下思路:由质检总局对除涉及食品、化妆品、保健品、药品、医疗器械、机动车外的其它大部分产品质量的检测与召回,食品、化妆品、保健品、药品、医疗器械则由国家食品药品监督管理局
负责,机动车及其配件则由交通部下的主管机构负责。这样可以实现以质检总局管理为主,以各职能机构的分工配合为辅的监管体系。
(三)完善相关配套机制
加快建立产品质量安全评价及监管体系。制定合理质量标准,加强监测技术力量,并确定缺陷产品召回监管重点,集中监管力量在可能出现最大风险的产品上以节约社会行政资源,并最大限度地确保消费者安全。
建立产品召回责任保险。在我国目前的保险法律体系中增加召回保险的相关内容,使召回保险有法可依,使企业因召回缺陷产品而产生的相关费用得到解决,最大限度降低召回风险。召回保险费用支出是增加企业营运成本的一项重要支出,建议国家运用财政手段对此项支出进行补贴,并积极扶植召回保险业务的发展,使国内召回保险机制尽快完善。
加强信息系统工作。一方面,积极推动企业信息系统的完善,做好产品生产、销售及物流的数据库系统,提高产品质量追溯的能力。另一方面,加强国家产品召回网络系统,包括缺陷产品信息的收集、整理、交流、公布和缺陷产品投诉机制,为召回工作的起动作好准备。
加快建立产品缺陷预警制度和产品事故调查处理制度。通过对产品安全相关信息及数据的跟踪、分析,对市场上易引发伤害的产品进行监测,及时发现产品存在和潜在的各种安全问题,并根据风险等级发出风险预警信号,并做出适当的应对措施。加强立法工作使之有法可依,一旦发生产品安全事故,企业应将事故的相关情况及时进行报告,政府部门通过企业的产品安全事故报告展开调查,并采取应对防范措施,为召回工作提供有效信息。
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