以西安市为例
㊀∗㊀收稿日期:２０１９－１２－２３ꎻ㊀㊀㊀修订日期:２０２０－０２－１３基金项目：西安市社会科学规划基金项目 西安城市交通治理 (２１１４１１１９００６６)
作者简介：胡金东(１９６９ ꎬ男ꎬ长安大学公共管理与法学院教授ꎬ博士ꎬ硕士生导师ꎬ研究方向：交通文化与治理ꎻ
拓娇娇(１９９５ )ꎬ女ꎬ长安大学公共管理与法学院硕士研究生ꎬ研究方向：行政管理ꎮ
胡金东ꎬ㊀拓娇娇
(长安大学公共管理与法学院ꎬ西安７１００６４)
摘㊀要：绿交通作为一种全新的交通理念ꎬ在当今已成为解决城市交通问题的重要思路ꎮ以西安市为例ꎬ分析其在绿交通发展过程中面临的挑战ꎬ借鉴国际典型城市绿交通发展经验ꎬ提出城市交通建设必须 以人为本 ꎬ从观念上澄清 车本位 发展模式的弊端ꎻ统筹协调多元交通方式ꎬ立足实现社会公平ꎻ强化城市小汽车需求侧管理ꎬ减少私家车使用ꎻ完善相关法规体系ꎬ为绿交通提供制度保障ꎮ
关键词：绿交通ꎻ㊀城市交通ꎻ㊀可持续发展ꎻ㊀政策驱动
中图分类号:Ｆ５７２㊀㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀㊀文章编号:１６７４－０２９７(２０２０)０５－００３１－０６
一㊁引言
交通作为城市发展的命脉ꎬ关系到城市的空间结构㊁功能布局和市民生活ꎮ近年来随着我国城市化㊁机动化进程的加快ꎬ传统的道路交通模式逐渐转型ꎬ交通问题凸显ꎬ成为制约城市经济社会发展的一大难题ꎮ目前ꎬ实现城市交通的可持续发展是我国必须面对的重大课题ꎬ建设绿交通则是现代城市实现可持续发展的重要举措ꎮ
绿交通理念是针对城市中广泛存在的交通问题而提出的ꎬ但目前对于 绿交通 的概念尚无统一的定义ꎮ综合来看ꎬ可以认为绿交通是以 三高三低 (高效率㊁高循环㊁高碳汇㊁低消耗㊁低排放㊁低污染)为特征ꎬ以提升正外部性(促进社会公平㊁提高交通效率)㊁降低负外部性(降低环境污染㊁减少资源消耗)为手段ꎬ以实现交通㊁社会㊁经济㊁资源㊁环境五个要素和谐共生为目标的系统化发展理念 [１]ꎮ简言之ꎬ就是提倡实现城市交通的可持续发展ꎮ近年来ꎬ如何发展城市绿交通已成为学术界的热点议题ꎮ蒋育红㊁过秀成以马鞍山市为例ꎬ论述了实现城市的绿交通ꎬ必须制定完善的政策保障策略和交通方式策略[２]ꎮ樊钧㊁李锋针对苏州古城交通的特定情境ꎬ提出在古城构建以公共交通和慢行交通为主的综合交通
体系ꎬ合理管控交通需求ꎬ建设现代绿交通体系[３]ꎮ谢园和朱荔丽认为应通过创造畅通㊁便捷㊁舒适度高的绿交通系统ꎬ提高人们选择公共交通的出行意愿ꎬ从而达到节能减排㊁降低环境污染的根本目的[４]ꎮ戴继锋等提出绿交通的发展需要全面提升交通与用地布局的协调性ꎬ同时应全力优化交通结构ꎬ建立 公共交通＋慢行 主导的交通模式[５]ꎮ杨新苗等提出在快速城镇化过程中构建多样化的绿城市交通体系ꎬ建设绿交第２０卷第５期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀重庆交通大学学报(社会科学版)㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀２０２０年１０月Ｖｏｌ.２０Ｎｏ.５ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＣＨＯＮＧＱＩＮＧＪＩＡＯＴＯＮＧＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ(ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ)Ｏｃｔ.ꎬ２０２０
２３重庆交通大学学报(社会科学版)㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀第２０卷通城市的目标ꎬ并在此基础上提出相应的对策[６]ꎮ
目前ꎬ西安市在城市绿交通建设方面已有规划ꎬ但具体实施仍需细化ꎬ一些原则问题仍需把握ꎮ为此ꎬ本文以城市绿交通建设的视角分析现阶段西安市城市交通存在的问题ꎬ比较借鉴国际典型城市在绿交通建设方面的发展路径ꎬ提出相关对策ꎮ
二㊁西安市发展绿交通面临的问题
(一)公共交通发展相对滞后
绿交通只有在使用环保性交通工具的条件下才能真正实现ꎮ相比其他交通方式ꎬ公共交通在节约能源㊁降低污染方面有积极作用ꎮ现实问题是西安市的城市公共交通总体发展相对滞后ꎬ可从西安市城市公共交通与杭州市城市公共交通的对比中发现问题ꎮ西安市与杭州市在城市规模㊁人口总量㊁资源禀赋等方面相似ꎬ且西安市人口数量略高于杭州市ꎬ西安城市公共交通设施发展滞后于杭州ꎮ在公共汽车方面ꎬ杭州市的公交运营数量是西安市的１.２４倍ꎬ西安市的公交运营线路总长度只有杭州市的３７.９％ꎬ公共汽车运营线路只有杭州市的２８.８％ꎬ远低于同期杭州市的水平ꎮ这说明虽然西安市的公共交通发展相对滞后ꎬ但有着较大的提升空间ꎮ此外ꎬ西安市现有公共交通线网资源分布不均衡且准点率低ꎬ线路重复系数达５.０５ꎬ远高于有关线路重复系数１.２５~２.５的规范要求ꎬ线网布局亟须优化ꎻ公交专用道多与非机动车混行ꎬ公交运行效率难以提高ꎻ公交线网与轨道交通衔接换乘不紧密ꎬ缺少有效的信息共享渠道和机制ꎮ据了解ꎬ西安市轨道交通与公交站点之间平均换乘时间为８~１０分钟ꎬ而香港轨道交通和公交车之间平均换乘时间仅为３分钟ꎬ杭州和深圳换乘时间不超过５分钟ꎮ西安现有的交通出行状况已无法满足市民日趋多元化㊁高要求的出行需求ꎮ
(二)私人汽车保有量快速增长
随着城市化进程的加快ꎬ西安市人口数量和人口密度迅速增长ꎮ２００９ ２０１６年间ꎬ市区人口由５６１.５８万人增长到７１４.４１万人ꎬ常住人口密度由７７３人/平方千米上升到８７５人/平方千米ꎮ人口规模的增加带来交通出行需求的持续旺盛ꎬ西安城市机动车保有量随之大幅度增加ꎬ其中主要以私家车
为主ꎮ２０１０ ２０１７年西安市机动车保有量由９６万辆增加到２８８.５６万辆ꎬ八年增长约３倍ꎬ其中私人汽车同期增长３.２倍ꎮ２０１８年底ꎬ私家车保有量达２７９万辆[７]ꎬ占机动车总量的８５％ꎬ意味着平均每３人拥有一辆小汽车ꎮ同时ꎬ西安全市约９０％的机动车都集中在主城区ꎬ而与西安城市规模相近的成都市城区车辆只占全市车辆的４５％ꎮ目前ꎬ西安市机动车保有量已突破３００万辆ꎬ不仅造成交通拥堵ꎬ还加剧交通污染ꎬ严重影响西安绿交通的发展ꎮ
(三)城市交通规划协调性不足
城市绿交通系统完善与否同交通发展规划密切相关ꎮ受 车本位 思想影响ꎬ西安市现有道路以小汽车为主ꎬ公共交通和慢行交通建设不足ꎬ并缺乏对出行方式选择方面的政策性引导ꎬ反映出原有城市交通发展规划对不同交通方式的协调不足ꎮ例如交通设施的建设和管理优先考虑满足机动车运行ꎬ而未能协同规划多元交通方式ꎮ截至２０１９年４月ꎬ西安市区内共设置１９４３个公共自行车站点ꎬ共投放６.９万辆公共自行车ꎬ自行车及其租赁站点数量虽有增长ꎬ但自行车道和非机动车停车等设施的建设未能完全实现同步规划㊁建设及投入使用ꎬ非机动车骑行者在部分路段同机动车混道行驶ꎬ人车路之间的矛盾在部分地区尚未根本解决ꎮ同时ꎬ供非机动车和行人通行的交叉口信号灯时间非常短暂ꎬ出行者的交通安全缺乏保障ꎮ可见ꎬ目前西安市大部分规划政策仍停留在交通层面ꎬ未能从社会公平的角度来协调不同交通方式的发展ꎬ并没有实现真正意义上的以人为本ꎮ
总之ꎬ原有的城市交通发展规划虽改善了机动车出行条件ꎬ却忽略了多数非驾车体的出行需求ꎮ由于缺少相关规划ꎬ各种交通方式之间衔接不畅的问题仍然存在ꎬ人性化的城市公共服务依然缺位ꎮ
(四)城市绿交通法规体系亟待完善我国现阶段尚未建立同城市绿交通发展相配套的法律法规体系ꎬ多为政策指导性文件㊁地方性行政规范或与绿交通相关的部门规章ꎮ立法层级偏低且对城市绿交通发展缺少权威性规定ꎬ容易产生城市绿交通的定位不清㊁权责划分模糊㊁监管职能缺失等问题ꎮ
目前西安市尚未对城市绿交通发展问题进行系统性立法ꎬ多为基础性和原则性规定ꎬ缺少可操作性的约束机制ꎮ例如绿环保出行㊁机动车废气排放等问题有相关量化目标ꎬ但缺乏法律上的具体实施细则ꎮ２０１８年发布的«西安市城市道路交通文明畅通提升行动计划实施意见(２０１８ ２０２０年)»(简称 意见 )提出要通过地方立法解决交通管理难题ꎬ但城市地方立法主要针对的是超标电动自行车和低速电动车管理难㊁停车设施配建不足等问题ꎻ对城市交通的突出问题ꎬ 意见 只提出要及时修订完善道路交通管理相关法规㊁规章ꎬ规范引导交通管理ꎮ此外ꎬ 意见 还提出要建立健全部门联动综合执法体系ꎬ交通运输㊁城管㊁公安等部门密切协作ꎬ开展联合执法ꎬ但在实际执行中仍以既有法律法规为基础ꎮ可见ꎬ目前西安市缺乏针对城市绿交通发展的系统性的法律法规体系ꎬ无法适应交通进一步健康发展的要求ꎮ
三㊁典型城市绿交通发展实践
(一)首尔绿交通发展历程及成效
首尔一直是城市迅速发展和扩张的代表ꎬ在过去的４０年中关注交通发展的数量和速度ꎮ据统计ꎬ首尔在１９７０ ２００４年间机动车保有量由６万辆增加到２７８万辆ꎬ增加了４５倍ꎮ快速增长的私家车使得城市空气污染和交通拥堵日趋严重ꎬ车辆停放问题日益突出ꎮ
为应对日益严重的交通问题ꎬ首尔摒弃以汽车为中心的城市发展观念ꎬ积极为城市居民提供更好的公共交通服务ꎬ向着轨道交通主导型公交模式发展ꎬ分别在２０００年和２００３年推行生态友好型交通运输与清溪川修复工程ꎮ２００４年首尔市政府实行公共交通改革ꎬ组建公共交通管理机构ꎬ全面调整公交路网ꎬ并设置公交专用车道ꎬ调整公交收费系统ꎬ推动公交管理信息化及实施以人为本的交通可持续发展战略ꎬ有效改善了城市交通运行效率ꎬ提高了公众参与度和满意度ꎬ促进了交通可持续发展[８]ꎮ公交改革实际上是把交通便利性权利配置给公共交通的出行体ꎬ旨在引导私人小汽车出行体转向公共交通[９]ꎮ此外ꎬ首尔还通过收取高额停车费ꎬ驱动居民减少使用私家车频率ꎬ转乘公共交通ꎮ此后ꎬ公共交通系统极大地缓解了城市交通压力ꎬ公共汽车客运量年增１４％ꎬ城市交通环境明显改善ꎮ２０１３年１２月首尔市公布了«首尔交通远景规划２０３０(方案)»ꎬ规划以 人㊁共有㊁环境 为核心价值ꎬ拟推行以人为中心的交通㊁共同利用的交通及爱护环境的交通ꎬ希冀２０３０年发展为不依靠汽车也可便利生活的城市ꎮ
(二)新加坡绿交通发展的主要对策
新加坡较早关注绿交通ꎬ现已形成成熟的城市交通发展模式ꎮ虽然新加坡的交通系统发展受到狭小国土
面积的制约ꎬ但交通运行畅通高效ꎬ其成功经验主要体现在三个方面ꎮ第一ꎬ绿交通发展与城市空间一体化规划ꎮ新加坡特殊的地理条件决定其无法通过扩充城市面积来适应不断增长的交通需求ꎬ政府制定了环状加卫星城的总体规划ꎬ通过卫星城的形式分散市中心的人口压力ꎬ缓解城区交通拥堵状况ꎮ 各级中心依据人口规模和布局配置了相应的商业㊁学校㊁医疗㊁交通等设施ꎬ民生问题基本能就近解决ꎬ极大地减少了交通出行的压力ꎮ [１０]第二ꎬ运用经济杠杆制约私家车的拥有和使用ꎮ早在１９９０年ꎬ新加坡政府就通过车辆配额系统ꎬ提高用户购车的固定成本ꎬ逐步削减车辆年增长率ꎮ新加坡也是世界上第一个通过实施电子收费来降低高峰时段交通拥堵的国家ꎮ严格的税费政策改变了用户购车和用车行为ꎬ减缓了车辆的增长ꎬ同时税费有力地保证了以公交系统为导向的交通发展战略的实施ꎮ第三ꎬ精细化的道路设计和管理ꎮ新加坡非常重视建立以人为本的陆路交通系统ꎬ依据居民需求３
３胡金东等：城市绿交通发展路径研究
４３重庆交通大学学报(社会科学版)㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀第２０卷不断完善公共交通ꎮ市政道路规划设计人性化ꎬ步行系统和自行车道与周边公交站点高效衔接ꎬ在公共汽车站设置专门的遮挡棚ꎬ设定各种辅助设施及残障人士设施ꎬ满足不同体的出行需求ꎮ
(三)香港绿交通创新发展战略
香港在绿交通发展中有两个显著特点ꎮ第一是轨道交通和公共汽车系统非常发达ꎬ土地利用与公共交通
系统协调发展ꎮ香港采取 轨道＋物业 的联合开发模式ꎬ通过沿线土地资源的整合开发和物业发展来支撑轨道交通的建设投入ꎬ最终不仅实现了 轨道公交＋步行 占居民出行方式的９０％[１１]ꎬ也确保了港铁财务的稳健ꎮ此外ꎬ香港还灵活运用经济杠杆控制交通需求ꎮ相比公共交通用车３.７％的首次登记税率ꎬ私家车税率最高可达１１５％ꎬ中心城区停车费３０港币/小时(约为人民币２６元)ꎮ在高昂的购车和养车成本下ꎬ香港成为世界上小汽车拥有率最低的大城市ꎬ而市内完善的公共交通网络有效弥补了人们减少使用私家车带来的不便ꎮ根据香港运输署截至２０１８年１２月的统计数据ꎬ该项举措取得了十分显著的成效：私家车登记数量约６１.７万辆ꎬ人均汽车拥有量远低于内地不少城市ꎮ第二是绿交通发展有严格的立法保障ꎮ在绿交通发展上ꎬ香港通过构建多方面㊁多层次的立法体系ꎬ为公共交通优先发展提供城市与交通环境ꎬ增强对公共交通优先发展的整体支撑效应[１２]ꎬ保障了各项政策的有效落实ꎮ
四㊁西安城市绿交通发展的对策
在当前 公交都市 发展的大背景下ꎬ新加坡㊁首尔㊁香港等城市实施绿交通战略的具体措施值得西安借鉴ꎬ但是更值得借鉴的是这些措施背后的制度理念ꎮ发展城市绿交通ꎬ与之相关联的制度理念㊁政策设计及整个城市交通环境的营造ꎬ都是我们应当深入思考的现实问题ꎮ
(一)城市交通建设应以人为本
多数城市交通出现问题的原因是只注重经济发展ꎬ但是发生交通行为的主体是人ꎬ过去人们很少关注这个
问题ꎬ没有做到以人为本ꎬ城市交通出现了问题ꎮ治理城市交通问题ꎬ发展城市绿交通ꎬ抓住 人 这个关键ꎬ是当前解决问题的根本ꎮ事实上ꎬ以机动车为主的交通模式不可持续ꎬ且大多数的出行体获益甚少ꎬ有违公平原则ꎮ截至２０１８年末ꎬ西安市常住人口１０００.３７万人ꎬ市区人口９８６.８７万人ꎬ人口密度不断增加ꎮ在此背景下ꎬ城市交通应落实以人为本的发展理念ꎬ加快城市交通向绿转型ꎮ所谓的以人为本中的 人 ꎬ主要是指交通过程中处于不利境地的相对弱势体ꎬ即非机动交通中的步行者和自行车骑行者ꎮ为此ꎬ在以人为本的基础上ꎬ制定交通规划㊁交通政策以及进行交通管理时ꎬ都应当充分考虑以行人和非机动车辆等为代表的交通弱势体的因素ꎬ保证社会各个阶层都能平等地共享有限的交通空间ꎮ政府有关部门要从满足多数居民出行需求的角度出发ꎬ构建更加公平㊁安全㊁符合大众化出行的城市绿交通体系ꎬ真正让城市交通从 车性 向 人性 回归ꎮ
(二)统筹协调多元交通方式
多元交通方式发展是实现社会公平的重要方式ꎬ也是保障公民自由选择交通方式的重要途径ꎮ城市发展绿交通必须精心构建公共交通㊁慢行交通体系ꎬ利用好共享交通工具ꎬ以多样化的出行方式引导市民减少小汽车出行ꎬ实现出行方式的自由替换ꎮ
首先ꎬ落实公共交通优先战略ꎬ提高城市公交的吸引力ꎮ公共交通作为大容量客运方式ꎬ能以最少的环境代价实现最多的人和物的移动ꎮ政府部门应明确公共交通的重要性ꎬ在政策和资金上扶持城市公共交通ꎬ
切实加强优先发展城市公共交通的组织工作ꎬ吸引个体交通方式向绿交通转移ꎬ有效应对汽车增长的挑战ꎮ其次ꎬ优化慢行交通系统ꎬ提高绿出行意愿ꎮ城市交通规划必须加强慢行交通系统建设ꎬ为不同出行者预留交通空间ꎬ全面改善 最后一公里 的出行服务ꎮ在此过程中ꎬ应给予慢行交通充足的路权ꎬ通过完善步行和自行车道系统及相关配套设施ꎬ将公共自行车纳入公共交通范畴ꎬ促进不同交通方式间的无缝衔接ꎮ同时加大监管和电子监控力度ꎬ确保非机动车道的安全畅通ꎮ最后ꎬ采
取多种手段ꎬ因地制宜ꎬ引导和控制小汽车出行ꎬ降低交通出行总量ꎮ此外ꎬ积极发挥公益组织在宣传 绿交通 理念中的作用ꎬ培育低碳生活方式和低碳文化氛围ꎬ使绿低碳出行成为市民的共同理念和自觉行动ꎮ
(三)强化城市小汽车需求侧管理
交通需求管理 是从需求角度出发的解决交通问题的主动式管理ꎬ它在系统供给能力一定的情况
下ꎬ通过改变人们的出行行为来实现对交通需求的调控ꎬ从而提高交通系统的效率 [１３]ꎮ可从对公共交通需求的供给和对私人交通需求的限制两方面来逐步推进ꎮ
一方面ꎬ西安市可以适当以市场化的经济手段ꎬ并辅之以法律㊁行政手段ꎬ加强对个体机动化交通需求的管理ꎬ合理降低交通车辆使用强度ꎮ典型城市的经济手段有差别燃油税㊁电子道路收费㊁高额停车费等ꎬ
取得了良好的效果ꎮ西安市可以借鉴这些方式ꎬ逐步扩大市场手段的运用范围ꎬ通过提高小汽车的使用成本来抑制私家车的购买和使用ꎮ另一方面ꎬ西安市应加大城市慢行交通和公共交通的发展力度ꎮ绿交通理念的创始人克里斯 布拉德肖认为在绿交通体系中ꎬ交通工具的优先级排序为步行㊁自行车㊁公共交通㊁合乘车㊁单人驾驶的自用车ꎮ步行㊁自行车属于慢行交通ꎮ应大力推进公交专用车道建设ꎬ保障路权优先ꎬ扩大慢行交通空间ꎬ设立必要的机动车和非机动车分离标志ꎬ为骑行者创造更加安全㊁舒适㊁高效的骑行环境ꎮ目前ꎬ西安市已开始加大公共交通建设力度ꎬ例如在 十三五 期间计划新增公交线路５９条ꎬ调整公交线路５１条ꎮ优化调整公交线网ꎬ使常规公交线路走向更趋合理ꎬ并积极建立公交与其他运输方式衔接的保障机制ꎬ以充分发挥各种公交运输方式的比较优势ꎬ为市民提供多样化公交出行服务ꎬ全面提升公共交通运营效率和出行吸引力ꎮ
一个不可忽视的问题是ꎬ短期内的剧烈变动势必会给社会经济发展和城市活力带来一定的负面影响ꎮ因此ꎬ城市交通需求管理的手段必须逐步介入㊁协调推进ꎬ在限制个体化交通的同时ꎬ增加绿交通工具的供给ꎬ实现交通需求的最大限度满足ꎬ促使市民自愿调整出行方式ꎬ逐步实现人㊁车㊁路㊁环境等方面的相对平衡和可持续发展ꎮ
(四)建立健全绿交通法规体系
许多国家和地区的城市人均汽车保有量不比我国少ꎬ却没有出现我国近年来严重的城市交通环境问题ꎬ绿
交通也取得了长足发展ꎬ究其原因ꎬ 关键在于制度保障ꎬ在于因制度的严格执行而在全社会所形成的健康向上的交通文化 [１４]ꎮ借鉴其他城市的经验ꎬ西安市应针对自身特点ꎬ尽快形成发展绿公共交通㊁保障绿出行的政策法规体系ꎬ确保公共交通优先发展战略落实ꎮ可以从地方性法规层面制定专门的公共交通发展条例ꎬ将公共交通建设管理㊁用地保障㊁运营监督㊁财政补贴等提升至法律制度层面ꎬ促进城市公共交通事业发展的制度化和规范化ꎮ
首先ꎬ在政府政策规章层面ꎬ完善和落实城市优先发展公共交通各项支持政策ꎬ逐步健全城市公共交通服务购买制度和财政补贴制度ꎬ建立完善的公共交通服务质量考评体系ꎬ确保公共交通企业的良性发展ꎮ其次ꎬ强化公共交通企业经营行为规范ꎮ进一步完善城市公共交通运营机制ꎬ保障运营安全ꎮ同时ꎬ 运用市场手段合理激发企业经营活力ꎬ限定利润标准ꎬ确保公益性目的 [１５]ꎮ最后ꎬ明确公众参与公共交通的权利ꎮ公众参与城市交通事业是城市交通治理体系与能力的重要体现ꎬ有利于提高城市公共交通的科学决策水平ꎮ在城市公共交通立法中应确立公众参与的法律地位ꎬ构建科学合理的公众参与制度ꎬ保证公众参与渠道畅通ꎬ让绿交通成为广大市民的共同行动和追求目标ꎮ五㊁结语
城市汽车汽车的普及是社会交通进步的表现与必然ꎬ但发展城市交通必须注重交通系统与社会整体的关系ꎬ走可持续交通发展之路ꎮ在我国城市化和人们出行方式机动化快速发展的双重压力下ꎬ理性看待城市交通系统与社会发展的关系ꎬ发展绿交通模式刻不容缓ꎮ推进城市绿交通发展ꎬ要以政策驱５
３胡金东等：城市绿交通发展路径研究
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