周华庆杨家文
公
共交通经营规制沿革与启示——以深圳市公共汽车40年发展历程为例
摘要：提供高效、公平的城市公共交通服务是各国政府进行公共交通规制改革的目的之一。首先梳理管制、放松管制和竞争性招标三种公共交通规制模式的特征和优缺点。从市场准入机制、票制票价与财政补贴体系、经营权三个维度分析深圳市公共汽车40年的改革历程。总结深圳市公共汽车改革经历了从国有国营到市场化改革再到国有化回潮三个主要阶段的演变。从政府参与公共汽车企业经营的程度、公共汽车市场的竞争程度、政府在公共汽车行业职能缺位三个视角提出对中国城市公共汽车规制的思考。
关键词：交通政策；公共汽车；经营规制；市场化改革；深圳市
Management and Regulation on Public Transit:Taking 40-year Bus Development in Shenzhen as an Example
Zhou Huaqing 1,2,Yang Jiawen 2
(1.College of Urban and Environmental Sciences,Peking University,Beijing 100871,China;2.School of Urban Planning and Design,Peking University,Shenzhen Guangdong 518055,China)
Abstract :Providing efficient and fair urban public transit service is one of the purposes of public transit regulation reform carried out by governments in different countries.This paper first summarizes the charac-teristics,advantages and disadvantages of three public transit regulation modes:control,loosening control and competitive bidding.The paper analyzes the 40-year reform process of bus regulation in Shenzhen in three aspects:market access mechanism,fare system and financial subsidy system,as well as operation right.There were three major stages of the bus development in Shenzhen:a state-owned system underwent market-oriented reformation,then there was a resurgence of state ownership.The paper puts forward some thoughts on the bus regulation of cities in China from the perspectives of the degree of government 's par-ticipation in the operation of bus companies,the degree of competition in the bus market,and the insuffi-ciency of government management on bus industry.
Keywords :transportation policies;bus;management and regulation;market-oriented reform;Shenzhen 收稿日期：2016-05-26
基金项目：北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心基金项目“中国巴士公交经营规制沿革与展望——以深圳市四十年历程为例”(20150101)
作者简介：周华庆(1990—)，男，山东金乡人，博士，主要研究方向：交通规划与管理。E-mail:zhouhuaqing@pku.edu
0引言
城市公共交通经营规制改革的最终目标是寻市民满意的公共交通服务方式[1]。在这一寻求历程中，20世纪世界各国城市的公共交通主要经历了分散经营、国有国营、私有化改革等模式，进入21世纪以后公共交通市场又出现政府回购服务的趋势[2]。根据各国城市公共交通经营规制改革实践，有学者将公共交通经营规制总结为管制
(Regulation)、放松管制(Deregulation)和竞争性招标(Competitive Tendering)三种类型[3-4]。
管制是指公共交通市场由政府或国有国营的公共交通公司经营，广泛应用于第二次世界大战结束至20世纪80年代的英国和目前的美国等发达国家。这些国家的实践表明，管制模式有助于建立一个协调的城市公共交通网络，能够对不同公共交通方式之间的接驳系统进行有效整合，并通过对票价的控制提升社会公平[5]。管制的理论依据可归
周华庆1,2，杨家文2
(1.北京大学城市与环境学院，北京100871；2.北京大学城市规划与设计学院，广东深圳518055)
文章编号：1672-5328（2017）06-0063-10中图分类号：U491.1+7文献标识码：A DOI:10.13813/j11-5141/u.2017.0612
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——以深圳市公共汽车40年发展历程为例
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纳为三个方面[6-7]：规模经济特征、自由竞争难以整合一个有效率的公共交通系统、更好地体现社会公平。但管制模式的缺陷也比较明显：由于缺少竞争刺激或者较容易将成本转嫁给消费者，垄断公共交通企业一般不会有竞争企业那样强烈提高效率、减少成本的压力，而且垄断企业规模较大，内部组织复杂，
管理成本也相对较高[8]；公共汽车并非必然具有规模经济特征[9]。
针对管制造成的企业经营效率较低等问题，放松管制的策略认为应该降低公共交通市场准入门槛，引入竞争机制进行私有化改革[10]。国外学者讨论了法国[11]、意大利[12]、美国[13]、英国[14]等西方国家在管制和放松管制两种模式下公共交通企业经营效率的差异，普遍认为放松管制在成本控制方面优于管制，公共交通经营效率有所提高。中国有学者以长三角城市公共交通服务为研究样本，应用DEA 方法测算城市间服务效率的差异，发现市场主导下公共交通企业的经营效率优于政府主导的模式[15]。然而，一些研究也发现，由于城市公共交通系统可能有自然垄断性质[16]
，放松管制未必比政府管制更
能有效提高公共交通企业的效率，并且带来一系列负面效应：容易导致经营者因争抢客源而引起的恶性竞争；不利于线网结构和票款系统的整合；票价的公益性难以体现，票价上涨幅度明显；公共交通服务水平难以提高[17]。基于发达国家和发展中国家公共交通市场化改革在私营企业垄断、价格、社会责任等方面造成的市场失灵，一些学者认为应该谨慎地看待公共交通市场化改革
[18-19]
。
竞争性招标是管制与放松管制之间的妥协，指公共交通企业须按照政府制定的标准，通过竞争性招标获得在一定时期内提供交通服务的权利，竞争性招标包括总成本合约、净成本合约、特许、授权等类型[20]
。竞
争性招标将竞争和管制有机结合，在一定限度上克服了管制和放松管制带来的缺陷
[21-23]
，
具体表现在：政府既可以根据当地公共交通市场的具体情况统筹线路规划，对票款收入系统进行有效整合，又可通过竞标性合约限制和监管公共交通企业的进入及其运营行为[24]
；经营权的竞争可以提高公共交通服务
供给的效率，降低运营成本[25]
。文献[26]分
析了77个欧洲国家公共交通企业1997—2006年的数据，运用超对数生产函数模型计算其经营绩效，发现通过竞争性招投标程序成立
深圳汽车的公共交通企业有更高的全要素生产率。
根据以上三种规制模式的文献总结发现，公共交通经营规制模式受到政府和市场共同影响，不同规制模式的区别是政府在公共交通服务供给中的角差异：是否参与企业经营性活动；是否为公共交通市场提供有活力的竞争环境；是否对服务质量提供有效监管。因此，本文以深圳公共汽车近40年的改革历程为例，从市场准入机制、票制票价与财政补贴体系、经营权三个维度分析公共交通经营规制的演变，并从政府参与公共交通企业经营的程度、公共交通市场的竞争程度、政府在公共交通行业职能缺位三个视角对公共汽车经营规制改革的效果进行思考。
1城市公共交通经营规制改革在国家层面的政策推动
改革开放以来，伴随中国快速市场化改革进程，城市公共交通市场从改革开放之初单一的国有国营到目前的民营企业、国有企业、公私合营企业等多种模式并存，公共交通企业的数量和经营模式发生了显著变化。在这一过程中，为了更加有效地推动公共交通经营规制改革，中央政府先后出台了一系列政策，引导地方政府在市场准入机制、票制票价与财政补贴体系、经营权三个方面对公共交通市场进行规制(见表1)。
1.1市场准入机制
公共交通市场准入机制的改革是从打破政企不分的国有国营公共交通企业垄断市场开始的，其最初目的是缓解乘车难问题。1985年，国发[1985]59号首次提出改变城市公共交通市场准入机制，由原来单一的国有国营改为以国营为主、集体和个体经营共同发展。进入20世纪90年代，在引入社会资本的基础上，政府开始探索建立更加有效的市场准入和竞争机制。建城[1990]700号、建城[1994]329号和建法[1995]599号等提出试行、实行资质审查或特许经营管理制度，鼓励多渠道、多形式的社会资本进入公共交通市场；在车型方面，提出优先发展公共汽车、电车的同时，适当发展“小公共汽车”。进入21世纪，建城[2002]272号和建城[2004]126号提出正式建立市政公用事业特许经营制度，政府通过市场竞争机制选择公共交通等市政公用事业经营者。
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2005年，国办发[2005]46号确立了公共交通优先发展的国家战略，提出城市公共交通发展的新方向，即逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的公共交通市场格局。最新的国发[2012]64号和交
运发[2013]368号又提出通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营；在市场准入标准和优惠扶持政策方面，对各类投资主体同等对待。
1.2票制票价与财政补贴体系
1985年，针对公共交通价格30年未作调整带来的问题，政府开始按照市场化原则改革原有不尽合理的票制票价。国发[1985]59号提出公共交通价格可以根据季节不同在一定范围内浮动，逐步改革月票制度。建城[1990]700号规定在地方政府物价指数控制
范围内列项，按运营生产成本增长率分步骤、分时期地调整公共交通票价。建城[1993]671号扩大了公共交通企业的经营权限，提出公共交通企业享有运价、产品、劳务定价权等自由权。建法[1995]599号提出大公交要建立价格与财政补贴双向调节机制；小公交可在政府监审下，企业自主定价。建城[2002]272号和建城[2004]126号规定城市公共交通等市政公用服务价格和收费方法、标准以及调整程序应根据特许经营协议由政府和经营者协商确定。
2005年，国家确立公共交通优先发展战略后，政府又改革按照市场化原则建立起的公共交通票制票价和财政补贴体系，推行低票价和“政府兜底”的财政补贴制度。国办发[2005]46号提出发挥价格的杠杆作用，实施公共交通低票价政策，政府对公共交通企业进行燃油补贴和票价补贴等。国发[2012]
表1中国城市公共交通经营规制改革的主要政策
Tab.1Main policies of public transit regulation reform in cities of
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64号和交运发[2013]368号提出根据服务质量、运输距离以及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次、差别化的价格体系；对公共交通企业政策性亏损，以及对企业在技术改造、节能减排、经营冷僻线路等方面的投入给予适当补贴。
1.3经营权调整与管理
改革开放以后，公共交通经营权调整与管理主要经历了两个阶段的变革。1)20世纪80年代中后期和90年代初期实行的承包责任制。国发[1985]59号和建城[1990]700号提出在国营公共交通企业试行、完善多种形式的经营承包责任制。建城[1993]671号进一步提出在完善各种形式承包经营责任制的同时，可以实行
租赁制，有条件的企业也可以试行股份制。2)20世纪90年代中期以来推行的并不断完善的经营权专营制度。建城[1993]386号提出建立城市公共交通经营权有偿出让制度，政府以所有者的身份将城市公共交通经营权在一定期限内有偿出让给经营者。建城[1994]329号进一步细化了经营权管理方式，政府可以授予公共交通企业部分线路的专营权(线路专营)，有条件的城市可以考虑授予城市一定区域范围的专营权(区域专营)。
2深圳市公共汽车经营规制改革历程
深圳市作为中国第一个经济特区，在公共汽车经营管理上历经近40年的探索，是
中国公共交通经营规制沿革的缩影。从改革开放初的一家国有国营公司，到20世纪80年代末承包经营和90年代特区大巴区域专营与线路专营，再到目前由全市三大国有控股公共交通企业的区域专营，深圳市一方面落实公共汽车市场化改革的国家政策，另一方面也发挥特区可以先行先试的优势，在公共汽车市场准入机制、票制票价和财政补贴体系、经营权等经营规制方面进行了长期探索，以经营规制革新来平衡社会需求、运营压力和政府监管，适应了经济快速发展和城市扩展的需要。
2.1延续计划经济时期的国有国营模式
1975年末，宝安县委和广东省建委城建处批准成立深圳镇公共汽车公司，公司开通1条从侨社和东门汽
车站的公共汽车线路，虽然当时仅有2台车和7名工作人员，但是这条线路结束了深圳不通公共汽车的历史，人们日常出行有了新的方式选择。1983年2月，深圳镇公共汽车公司由集体所有制企业改制为国有市属的深圳市公共汽车公司。经营管理上，深圳市公共汽车公司在中国较早实行了线路集体承包、线路单车趟数承包、安全单车承包、线路指标承包等形式的承包经营责任制。至1988年末，深圳市公共汽车公司的固定资产近3000万元，运营公共汽车线路24条，年客运量近1.6亿人次(见表2)。
改革开放以后，深圳市的常住人口由1979年30多万人增至1988年120多万人，
表21979—1988年深圳市公共汽车公司运营情况
Tab.2Operation of Shenzhen bus companies from 1979to
1988
资料来源：根据《深圳年鉴》整理。
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人口快速增长带来公共交通出行需求快速增长。虽然同时期深圳市公共汽车公司在车辆购置和线路开通方面增加了投入，但1985年以前包括中巴在内深圳市每万人拥有公共汽车还不足2台，至1988年末也不到3台，难以满足快速增长的出行需求，造成严重的乘车难问题(见图1)。另一方面，从1975年公司成立到1985年，在国有国营模式下公共汽车票价几乎未作调整，月票价格长期低于成本的30%~70%，票价过低造成企业负担过重，企业没有足够的资金购买车辆和开通线路，进一步加剧了乘车难问题。
2.2引入竞争机制引入竞争机制，，开启市场化改革
为了解决日益严重的公共交通服务供给不足和乘车难等问题，深圳市成立了新的公共交通企业，引进新的公共交通服务供给方式，开启了公共交通市场化改革进程。在大巴方面，1989年组建宝安县公共汽车公司，结束了深圳市只有一家大巴企业的历史。
1991年，宝安县公共汽车公司实行定线路、定站点、定趟数、定油耗、定利润的风险抵押承包责任制，客运量和营业利润分别比1990年增长40%和58.6%，实现盈利95万元。在小巴方面，1989年深圳市借鉴香港公共交通的发展经验，在特区内首次开放中小巴市场，实行小巴线路竞投制度。中小巴作为大巴的有效补充，为解决市民乘车难和出行难问题提供了方便。这一时期的小巴市场仅限在特区内开放，线路运营范围也只在特区内，至1992年末，全市公共交通企业达到6家，开通66条公共汽车线路，全年完成客运量3亿多人次(见表3)。
2.3区域专营与线路专营
1992年12月，深圳市出台《深圳经济特区城市公共大巴专营管理规定》(深府[1992]4号)，在中国率先推行区域专营，授予深圳市公共汽车公司专营特区内大巴的权利。所谓区域专营指政府授予符合条件的企业在一定的区域和期限内单独享有经营城市大巴服务的权利。相对于国有国营模式，区域专营在一定程度上弱化了政府参与企业经营的程度，采用委托-代理机制，政府与专营企业签订专营合同向企业购买公共汽车服务，专营合同内容包括专营区域、专营期限、专营权利和义务、违约责任等。虽然区
域专营弱化了政府参与企业经营的程度，但却未能在公共汽车服务市场有效引入竞争机制，实际上是从政府专营变为企业专营。深圳特区内公共汽车区域专营改革在一定程度上为中央政府出台建城[1993]386号和建城[1994]329号等政策提供了实践参考。为了进一步吸引社会资本，拓展公共汽车市场，1998年5
月，深圳市修订《深圳经济特区城市公共大巴专营管理规定》(深府[1998]71号)，将先前实行的区域专营变为线路专营，实行线路招标、线路服务指标量化等，降低企业准入门槛，引入竞争机制。同年7月，深圳市一次性授权深圳市公共汽车有限公司经营特区内46条线路，深展巴士有限公司经营5条线路。在授权的同时，政府还对106路专营公共汽车线路实行了竞争性招标。
从区域专营调整为线路专营过程中，深
图11979—1988年深圳市每万人拥有公共汽车数量
Fig.1Quantity of buses per 10,000people in Shenzhen from 1979to 1988
资料来源：根据《深圳年鉴》整理。
2.5每万人拥有公共汽车数量/(台·万人-1)
1979198019811982
19831984
1985198619871988
1.50.50
1.02.0年份
表31992年深圳市公共汽车市场结构
Tab.3Bus market structure in Shenzhen in
1992
资料来源：根据《深圳年鉴》整理。
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