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◎魏奇
摘要：中国现代公务员制度自1993年《国家公务员暂行条例》颁布后逐步进入了正规化、制度化阶段，为适应日益复杂化、现代化的行政环境，根据社会发展所在的不同阶段，公务员制度也在不断变化，特别是在2006年公务员法颁布之后，标志着具有中国特公务员制度已逐步形成。但其后10多年的运行中，也逐步暴露出一些与社会发展、公务员实际情况不符的问题。公务员职务和职级并行作为我国公务员制度职位分类制和考核制度系统科学化的实践与探索，其进一步提升了我国公务员制度科学化、法治化水平。本文以2019年最新颁布的《公务员法》和《公务员职务与职级并行规定》的分析探讨，梳理中国公务员制度的发展历程，以更好的理解具体中国特的公务员制度和职级晋升制度等。关键词：公务员法；公务员制度；职务职级并行
公务员制度既是国家法律法规体系中的重要一环，也是国家政治制度的组成部分。不断优化公务员管理体
系，深化公务员分类改革，健全激励保障机制是公务员制度改革和发展的重要方向。其不仅影响着政治体制改革和行政体制改革的进程，同时公务员作为社会管理中的重要组成部分和体制、机制改革的具体实施者，所以公务员制度的发展变化不仅喝每个社会成员的切身利益的有关，更是涉及整个国家的核心利益。因此无论是公务员制度的局部微调还是整体公务员制度体系的变迁发展，都是牵一发而动全身的系统工程。2019年3月，中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》（以下简称《规定》），同年6月，修订后的《中华人民共和国公务员法》公布。以此次公务员法修订和职务职级的并行为契机分析我国公务员制度的发展历程，可以更好的理解具有中国特的公务员管理制度、职级晋升制度等。
一、我国现代公务员制度发展脉络（一）公务员制度的概念
现代公务员的概念和公务员制度的起源首先来自英国。英国在工业革命后政府职能日益复杂，为提高政府管理效能，防止国王通过任人唯亲来干预议会，英国建立了现代公务员制度的雏形“文官”体系。而美国受英国殖民主义统治的影响，经过改良和完善，建立了考试录用制度和功绩晋升制度。新加坡的公务员管理的特点是在公务员职位科学分类的基础上，收纳西方模式，根据公务员所属种类和级别以及不同的情况，采取针对性的管理办法，使得公务员的工作、工资、岗位三个方面实现均衡。
（二）我国公务员制度的发展
不同的历史条件下，不同社会制度的国家，其政府官员的设置与公职任用制度不尽相同，我国的公务员
制度也经历了从无到有，从起步到完善，从向西方学习到向历史学习的过程，因此由于我国特殊的国情和历史文化的影响，我国公务员制度在向西方学习借鉴的同时也与其存在较大差异，与亚洲大部分国家和地区也不尽相同。
20世纪50年度开始，我国的干部录用主要是国家统一分配大中专毕业生和退伍军人，并有计划地从地方吸收符合相关条件的人员。此法确实在当时的计划经济体系下为中国发展发挥了重要作用，但也有选人用人不规范、专业水平不高、考核制度不完善等诸多问题。为解决相关问题，党的十一届三中全会公报中就经济体制改革，首次提及公务人员管理，提出要“加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度。”，同志在1980年提出：要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。随后党中央制定《国家机关工作人员法》，又经过近10次修改的草案于1986年改名为《国家公务员暂行条例》。经国务院、中央政治局讨论通过，《国家公务员制度暂行条例》与《国家公务员暂行条例实施方案》的于1993年10月1日开始实施，自此标志着中国现代公务员制度初步建立。
《中华人民共和国公务员法》于2005年4月在第十届全国人大常委会第十五次会议上表决通过，于2016年1月1日正式施行，中国现代公务员制度管理缺乏法律依据的现状就此改变，标志着中国现代公务员制度
正式建立。此外各级政府根据《国家公务员暂行条例》及其配套法规和《公务员法》及其配套法规而制定的各实施细则、办法、规定等也属于正式公务员制度体系中的一部分。其细化、探索也为公务员制度的发展提供的经验和素材。
中国公务员制度改革再次发生突破进展是在2014年底，中央全面深化改革领导小组第七次会议上审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，打破乡镇公务员职务晋升空间和待遇提升的禁锢。2019年《公务员职务与职级并行规定》的发布和新的《公务员法》的施行，公务员职务和职级并行制度在全国正式实行，就是为了不断优化公务员管理制度，解决广大公务员特别是基层公务员在职务晋升、工资待遇等方面的切实问题，从而提高了他们工作的积极性，确保了基层公务员人才队伍的稳定，从而使我国的公务员制度更加趋于科学化、合理化。
（三）我国公务员现行制度的基本原则
从实践层面来看，我国现代公务员制度的确立基本坚持了一下几个基本机制和原则。一是凡进必考机制建立。公务员的录用实行公开考试、择优进人，采取公开考试与考核相结合的办法，择优录用，此外身份、地域的限制也正在被打破，只要符合法定的条件，都可以参加公务员公开录用考试。二是分类管理格局初步形成。简单来说就是促使党政机关、企业和事业单位各具特的人事管理制度的形成，制度和实践层面逐步探索职位分类制度的建立。三是考核机制日益完善。现行公务员考核指标体系以“德、能、
勤、绩、廉”五大方面组成，充分考虑公务员综合能力素质，其结果能更为合理的评价公务员业务能力和水平，改变了“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象，已成为公务员晋升、培优乃至辞退的重要依据。四是竞争上岗机制逐步推开。如今，公开选拔、竞争上岗已成为党政领导干部选拔任用的重要方式之一，并在公务员内部组织系统形成了一套行之有效的选拔机制，与之配套的考察预告、民主测评、任职前公示等重要干部制度也已经全面实施。
二、对职务职级并行的解读及其影响（一）基本概念
我国公务员管理制度中的职位由职务、职级共同组成。在职务职级并行前，职务体现职级，职级又与职务不完全相对应。简单来说，职务就是“官职”，是对某一职位的称谓，明确了的职权、职责和也赋予了对应的责任和义务。而职级在并行前体现与职务不完全一一对应的工资待遇，职级除了由工作年限累计晋升外，只能在对应职级的范围内调整，更多像是职级的“附庸”，职务的作用被“单向放大”，使职级的功能弱化。
（二）改革方向
此次职务、职级并行，就是改革以前“单向放大”的职位管理晋升机制，改为“双轨”并进。并行改革有三个方面的创新：一是职级可以层级晋升，不再只是在同一职务范围内调整，形成了自己的层级晋升机制，让职位晋升可以“两条腿走路”。二是打破基层职级晋升的“天花板”，特别是市县级以下的公务人员，因机
构设置的原因，职务的上限导致其职级也有同样的限制，最直观的就是其收入受限。此次职务职级并行改革就是让其不再局限于职务的提升和工龄的累计，从而提升了基层公务员物质方面的需
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求，帮助其增强归属感。三是增加了公务员职级层数，由原有的 8 个层级增加到现在的 12 个层级，划分更细，更为合理化、科学化，为公务员职级晋升扩展了空间。
（三）积极影响
推行职务与职级并行最重要目标就是加强对公务员人员的有效持续激励，通过职级晋升渠道，实际上降低了公务员，特别是基层人员晋升的难度。同时配套的精神和物质两方面的待遇也强化了公务员个人价值的体现和发挥，从而增强了整体激励效果。另一方面公务员人员职级并行也是对公务员队伍在保持公平性的基础上进行科学管理的有效途径。职务与职级并行就是为了通过开辟职级晋升的新渠道来提高非领导职务的公务人员基本报酬和福利，将同层级的领导与非领导公务员报酬福利差距控制在合理范围内，尽量保证公平性。
三、对职务职级并行和公务员制度发展问题思考
基层公务员是打通国家治理“最后一公里”关键所在，其待遇、晋升等问题也一直是被广泛关注，针对公务员体系的改革，特别是针对基层公务人员的改革也对社会基层治理的现状和未来有着深刻影响。职务职级并行制度虽然为广大的基层公务员提供了另一条晋升通道，但是其在现实运行过程中也衍生出了一些困境，尽管这些困境具有不可避免性，但是通过进一步深入思考以推进局部性的改进方式，对于有效推进职务职级并行制度的实施、使该制度能够更好地发挥其效力仍存在裨益。
一是强化公务员度对制度的理解和执行。从某种意义上讲职务与职级并行，是废止了职务体制中的“非领导职务”，建立里一套与职务晋升序列相对应、相独立的发展路径的职级体系。这种新的概念在公务员中宣传和讲解还不够到位，普通公务员对职级的本质和内涵认识模糊，甚至产生理解上的偏差。这自然会限制职务职级并行发挥其真正作用，甚至可能产生新的矛盾和问题。因此要不断加强对职务职级政策的积极宣讲和正确执行，当公务员知晓并明确职务与职级并行制度对组织和个人发展有利时，才会乐于提高个人工作绩效，为个人职业发展制定更高的目标，才能有更好的激励作用。
二是规范考核程序，突出绩效管理。职务职级并行后，一个显著的优势就是将日常考核的结果成为职级晋升的参考因素，公务员考核优秀能够缩短职级晋升的时间。因此建立科学、合理、可操作的考核管理体制，就显得十分重要。对于公务员的绩效考核，要进一步加强平时的定期考核，增加日常考核在年度
考核体系中的权重，既可以缓解公务员考核过程中“过度留痕”问题，同时进一步增强考核的公平、公正性。定性目标和定量标准并重，进一步细化考核内容力争，最大限度降低考核过程中的主观性。另一方面，在突出绩效管理的同时要增强公开透明程度，对公务员的职级晋升的考核过程、薪资涨幅等个人关心、关注的内容要及时对外公布、公示，以加深公务员对组织的信任和对职务职级并行政策的拥护。这不仅是
公务员管理体系发展科学化、规范化的应有之举，更是对公务员自身负责，对人民负责的责任之举。
三是建立职级晋升竞争机制。由职务职级并行确实从制度层面解决了公务员管理体系中一些一直以来的难点问题，但也在试行过程中也出现了一些问题。就是有部分公务人员对职务与职级并行制度的理解偏差，片面的认为职级只是工资待遇和福利的保障，既然没有相应的领导职务，那就不需要承担相应的岗位职责和职务责任，因此在基层公务员队伍中也出现了一些不思进取、混日子的“养老团”。职务职级并行制度的设立是为了有效激励广大的市县乡等基层公务员，而这种现象发生完全违背了政策设计的初衷，这种“本末倒置”值得警惕和反思。因此，要在职务职级并行施行过程中始终清晰认识到，职务职级并行并不是“到点就提”或者到点必须提，更不是人人都有的养老机制。所以需要设立一种竞争机制，来激起基层公务员的工作积极性，同时保证制度的有效执行。要把握住此次改革的关键，保持适当的竞争性，设置适当的晋升比例，打造“适者生存”的合理机制。
充分运用绩效考核机制，合理发挥调离岗位、降低职务等具体功能，对不称职的公务员及时调整，对不能胜任岗位职责的及时清理，让制度细起来、活起来，切实提升淘汰机制的可操作性，让职务职级并行真正有用、管用。
随着职务职级并行，新公务员法实施，我国的公务员制度还在不断发展，以后还会根据公务员发展的实际需要不断完善，以适应社会发展的需要。我们要更加坚定的执行和落实新的法规、制度，逐步形成能上能下、能进能出、充满活力的公务员管理体制机制，在公务员科学、规范的管理制度体系下不断锻炼成长出的新的公务人员，以为人民服务的宗旨，以依法行政为基础，不断践行和维护好社会公共利益。
（作者单位：武汉大学 政治与公共管理学院）
参考文献
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