孙州党校苏州现代化之路
◎付辉辉
第十九届全国“村长”论坛在张家港永联村顺 利召开，使得永联村的乡村治理模式得到全国各地 基层十部的认可。作为全国文明村，近年来为适应 集体经济发展、治理结构变化以及乡村振兴战略实 施推进的需求，永联村不断创新探索基层乡村治理 新模式，使永合社K这种乡村结构成为了乡村治理 的全新载体。因此通过对“永联模式”的探析，到新型农村社区治理基础、治理创新、治理方式上 的创新方法，形成具有复制推广的治理经验，从而 推动全市在城乡一体化以及新型城镇化过程中提升 乡村治理能力，促进苏州地区在率先实现乡村治理 现代化方面先行一步就成为急需解决的一个课题。
一、苏州乡村治理的实践探索及困境分析
(一）苏州乡村治理的探索实践
为适应新型城镇化及乡村振兴战略的发展要 求，近年来，苏州各市（区）立足实际情况，积极 探索乡村治理有效模式，抓住“党建引领”主线，从“政社互动”到“三社联动”；从“居民自治”到“三治融合”进行了全方位的探索实践，使得苏 州乡村治理的成效显著提升。
丨.“多元主体、协调联动”社区管理模式。新 型农村社K的管理主体具有多元的特性，一般以社 区T.作站在载体，有基层党组织，社K居委会，业 主委员会、物业公司、社区居民、社会组织以及派 驻的政府组织和事业单位等，因此理清多元主体之 间关系以及管理职责，建立起多元主体协调联动、共建共享的社区管理和服务模式是社区治理现代化 的管理例如张家港市南丰镇新丰社K以社I X：党组
织为核心，统领其他各类组织和各项事务性T.作，发挥基层党组织的引领、统筹、协调功能，使得居 民、物业公司和社会组织等多元利益关系得到协调 发展，进而化解矛盾纠纷，引领居民自治，使得社 区各类资源得以优化配置。这种农村社区管理模式 主要侧重于协调社区治理主体，使得多元主体协调 联动，进而引导居民自我管理、自我服务，最终实 现社区治理水平的提升。
2.“政经分开、融合共治”社区管理模式。
“政经分开”是指“基层自治组织与集体经济组织 职能分开”，以“社会职能划归社K，经济职能留 在合作社”的原则推行；“融合共治”的内涵是 “融合各方力量、共同参与治理”，因此“政经分 开、融合公职”即明确了动迁社区原村集体资产产 权问题，也使得社区管理者抓住了服务的主线，通过服务实现治理，最终形成合力产生实效。例如，苏州枫桥动迁社K服务对象90%以上是动迁农民和 外来务T.人员，且人员收人低、受教育程度低、结 构复杂的社区，社K主要通过社会各方面力M联动、各方力量全程参与的融合共治模式，总结出 “三位一休扁平化管理”的新模式，被评为“中国 幸福城市社会管理创新最佳实践案例”
=因此，“政经分开、融合共治”成为了苏州动迁社区有效 管理的典型，既提升了动迁社区的管理和服务水 平，理清了原村集体经济的产权关系，又提高了农 民集中居住后的满意感和幸福感。
3.“党建引领、村居自治”社区管理模式。坚
持“党建引领”成为了苏州乡村治理取得成效的一12 —
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苏州现代f t 之路项根本原则，只有切实发挥党组织在新型农村社K 治理中的核心作用，促进党的领导和基层众f i 治
组织在“组织、工作、利益”三个方面深度融合， 才能引领新型农村社区治理不断优化。在基层党组 织自身建设的基础上，强化党组织资源整合能力， 充分发挥好党组织的引领效能和指导监督职责，再 结合社区居民自治能力提升，使得“党建引领、村 居自治”成为了新型农村社区治理的典型模式。例 如全国乡村治理示范乡镇常熟市梅李镇以党建引领 乡村治理体系和治理能力现代化，围绕“聚沙T .作 法”梅李党建品牌，打造党建工作“一村一品”， 实施基层党建“书记项目” 25个，全镇共设置18个 二级网格党组织，78个三级网格党支部，每个二级 网格同步布点1至2个红先锋站，全力攻坚乡村治 理中的突出矛盾和问题，创新基层社会治理体系， 逐步形成精细管理、协同高效、宜居宜业的和美乡 村格局。例如蒋巷
村通过《村规民约》的方式，强 化民主自治，通过A 我教育的方式达到村民的卩〗我 约束，实现自我管理提升，逐渐在全村形成了岽德 向善、见贤思齐的好风尚。4. “法治为基、三治融合”社区管理模式。基 层社会治理的现代化离不开依法治理的基础，因此 法治、融合自治和德治的“三治融合”模式是创新 和改进村新型农村社区治理的新路径，也是实现乡 村治理现代化的基础保障。例如：全国乡村治理示 范村吴江区七都镇开弦弓村紧紧围绕“研学旅行、 美美江村”这一主题，积极探索乡村治理新思路， 以自治、法治、德治=治融合发展，建立了 “事解 江村”党建服务点，成立乡村法官驿站，不断探索 乡村治理新路径；张家港市金塘社区是纯农民动迁 安置社区，2015年成立居民议事会，通过协商自治 先后解决了小煤炉、农作物随意晾晒、楼道杂物整 治等影响生活居住环境、居民反映强烈的多项问 题3使得社区治理水平极大提升，既提高了众参 与社区治理的热情，也完善了村居自治过程中的协 商民主建设，实现了基层社会治理法治化。(二）苏州新时代乡村治理现代化的困境分析苏州乡村治理现代化的探索虽然取得了不错 的成效，但因城乡一体化的快速推进，乡村的格局 发生了根本性的变化，特别是动迁社区居民组成的 复杂性，村集体资产的经营发展以及原有村民经济 权益的保障等都成为闲扰乡村治理现代化的主要W 素，因此苏州乡村治理的方式、能力依然滞后于老百姓的现实需求，主要表现为以下几点。
1. 社区人户分离现象普遍存在。由于涉及到 村属集体资产分配以及村（居）民的二次分配等经 济利益问题，动迁居民虽然人已经居住在社区，但 是户口却还留在原村，导致“人户分离”，但许多 与居民切身利益相关的民生服务项目管理依然采取 的是“户籍属地管理”模式，导致动迁居民对社K 缺乏认同感和归属感，给社区管理带来了一系列难 题，不利于动迁社区的长远发展。
2. 社区党组织作用未充分发挥。按照规定，动
迁社区的管理和服务功能主要是由社区党组织来承 担，而原有的农村基层党组织工作重心应该放在发 展和壮大村级经济上。但在调研过程中发现，在H 前的“双重管理”模式下，动迁社区党组织的领导 核心作用尚未充分发挥，动迁社K 的管理主要还是 依靠农村基层党组织，从而导致农村基层党组织既 要发展村级经济，又要考虑社区建设和管理，给合 理划分T .作职能带来了一定的难度，同时对于发展 社区文化、创建社区环境、搞好社区服务带来不利 影响。
3. 社区工作经费相对紧张。动迁社区的所有支 出，例如前期房产建设、基本配套设施、社区的维修 管理、保安和保洁员丁.资均由政府财政拨款，虽然依 据相关政策，动迁社K 工作经费应该得到保障，但在 实际调研中发现动迁社K 普遍存在经费紧张的问题， 特别是动迁安置社区较多的镇，财政压力非常大。由 此而导致动迁社区的建设和管理费用只能由原动迁村 村级经济来支撑，这样给村里也带来了很大的经济负 担。因此，如何增强动迁社区自我“造血”功能，保 障社区工作正常运转，已经迫在眉睫。
4. 社区工作人员能力素质偏低。动迁社区领导 班子成员不少是从村干部过渡而来，相对城区社K 的领导班子成员，他们在社区建设和管理能力方面 还有一定的差距，而且社区居民不仅仅是由原来单 个村的村民转化而来，一般由多个村的村民组合而
成，所以就出现了干部与居民不熟悉的情况，再加
上他们农村丁作的传统思维定势，也影响了他们不 能迅速适应新形势下动迁社区管理的转变，难以实 现从农村管理向社区管理的转型。
5. 社区管理众参与不够：动迁社区居民由 于各种原因导致他们不能积极地参与到社区治理中 去。调研发现，一些社区或多或少忽视了众建设 社区、管理社区的积极性，缺少调动这一
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特殊体参与社K管理的有效办法。一些被拆迁农
民在培民角转换过程中对承担物业管理费有极大
的抵触情绪；还有一些居民不文明生活习惯尚未改
变，车库住人、乱堆乱放、乱挂乱晒、毁绿种菜等
现象仍然存在；而外来租住或者购房定居者，他们
来内全国各地，文化、生活习惯、受教育程度差异
很大，在心理上更不认同社区，没有责任和义务参
与社区治理。
二、党建引领乡村治理的"永联模式”解析
永联村于1970年在长江边上围垦建村，改革开
放后，伴随着乡镇企业的崛起，走出了一条“丁.业
化牵引、带动城镇化建设、进而全面实现农业农村
现代化”的强村发展之路、20丨1年永合社区正式成
立。经过多年的实践和探索，永合社区形成了“党
建引领、区域协同、众参与、依法办事”的乡村
治理“永联模式”，并于2020年1月获评“全国乡村
治理示范村”。
(一）永联乡村治理的特征分析
1.人口基数庞大且成分复杂。在永合社区居民 集中居住在永联小镇，人口近2万，而且身份复杂，
包含经济合作社社员、非社员的户籍人口，长期租
赁社区房屋的企业职t和个体r商户，购买社区房
产的新市民，随迁的老人和孩子等多类体。在这
些居民中，“体弱势化”表现突出，以老年、残
障、退伍、失独等代表的人占比高达20%，总f l
上远高于其他社区。
2.多个服务主体长期共存。首先永联村经济 合作社，经济合作社曾与村委会合二为一，虽然
永联村“政经分离”已完成，但是对居民的影响依
然存在，尤其是老社员有需求依然习惯性经济合
作社；其次是永钢集团，居住在永合社区的企业职
工，也习惯性企业表达自身需求；第三是永联
景K管理办公室，作为政府下派到永联村的执法机
关，逐渐成为社K治理的重要联动单位；第四是物
业公司，因为居民诉求与物业关联度高，物业影响
力越来越大；第五是各社会组织，分别是为民基金
会、志愿者联合会、惠民服务中心、惠邻社工、五
老协会、社会文明建设联合会。最后是永合社区，
本该成为社区治理的核心，但因成立时间较短，对
居民影响力较弱，出现了联动能力不足，协调作用
乏力的现象3随着永联村治理体系的不断完善，各
主体之间关系梳理的进一步明确，永合社区在治理
主体中的地位逐渐上升。3. 传统社区服务难以满足居民的多样需求。传
统社区T.作人员了解社情民意的方式比较单一，往
往把“想要当需要”，提供服务的内容基本凭借T:
作人员的“个人偏好”及“上级指令”，以完成任
务为宗旨.而居民是否满意、活动效果如何，对社
区发展产生了什么影响，缺少跟踪分析
4.居民生活习惯“水土不服”使社区文明建
设面临挑战永联小镇建成之后，村民陆续搬进了
高楼大厦，但以往的生活习惯很难改变，就出现了
“高楼烧土灶”和“单元房里烧纸祭祖”等不合时
宜的现象，严重阻碍了社K文明建设的发展。
(二） 永联乡村治理突破的难题
通过对永联村永合社区治理特征的分析，可以 发现永合社区治理现代化面临着三个急需要破解的
难题：一是如何提升“村改居”社区居民的文明素
养问题？二是如何梳理各类服务主体之间的关系，
搭建合理有序的治理格局？三是如何优化社区服务
的供给模式，以满足居民多元化需求？
解决好三大难题，永合社区就需要在治理能力 和服务水平上实现四大转变：一是要形成合理的社
区治理格局；二是要优化社区治理和服务的供给方
式；三是要强化凝聚人心的关键点；四是想尽一切
办法提升居民的文明素养。
(三）永联村乡村治理现代化的实践经验分析
为了实现四大转变，破解三大难题，提升永合社区治理能力，社区党总支和居委会积极探索，不
断努力。
一是构建“一格五网、五网合一”的精细化 联动服务机制。建设“智慧永联”，开发永联一点
通APP、永联400便民等信息化平台。把社
区划分为四个服务网格，并为每一个网格配备1名
网格长，5名网格员，集中服务供给，缩短服务距
离，保证“大事不出社区，小事不出网格”；与此
同时，将涉及到社区治理和服务的各项内容、各治
理主体，凝聚成五张“服务网”，即党员服务网，
现代论坛重点服务4个网格支部和网格内居民众；行政服务
网，负责协调和处理网格内各类事务，包含矛盾调
解、法律援助、计划生育等服务；文明实践网，提
供慈善公益、志愿服务、公共文化、文明引导等服
务；物业服务网，提供网格内的物业服务；业主监
督网，由每个网格选取4名业主代表，成立业主监督
委员会，发挥监督作用。抓住“文明实践网”及其
所提供的“社会组织专业服务”这一主线，链接党
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员服务网、行政服务网、物业服务网的相关资源， 调动居民监督网进行实时监督，最终形成了 “文明 实践网专业技术参与，党员、行政、物业三个服务 网资源参与，社区居民监督参与”的“五主体联动 服务”工作机制，推动社区、社会组织、物业公司 深度融合。二是坚持“自治、德治、法治”相融合。构 建
了“议事机构议大事、议事团体议难事、楼道小 组议琐事、媒体平台议丑事”的居民自治体系，让 居民代表大会、社区议事团、楼道小组、媒体平台 都能充分发挥作用，通过建立“普法教育园”培育 法治文化，聘请社区律师、返聘退休老党员、老干 部等“五老人员”建立人民调解队伍，制定“楼道 文明公约”、社区行为规范等一系列村规民约等多 种方式营造法治氛围。深入开展“家庭文明奖”、 社区好人、社区好妯娌等评选表彰活动，发挥道德 模范示范引领作用。依托“红领巾志愿服务队”进 行文明行为劝导，弘扬志愿服务精神，持续推动新 时代文明实践。开展全民阅读活动，以文化滋养文 明，提升居民整体素养。通过探索，永合社区实现 了以自治添活力，以法治强保障，以德治扬正气的 “乘法效应”。三是推动社区服务社会化。为转变行政事务办 理“一岗一职”体制，扭转业务窗口 “一忙一闲” 尴尬局面，永合社区探索“全科社工”和“一站 式”服务，实现了业务受理团队“由六到三”的优 化调整，事情办理次数“由多到少，直至为一”的 完美蜕变。三年来，“全科社工”团队在行政事务 方面累计服务居民35000多人次，配合其他单位完 成居民服务300多次，做到了“服务诉求全受理， 服务功能会拓展，服务经验有总结，服务质量零投 诉”，为“永合社区居民服务供给模式”的顺利运 营，打响了“行政服务标准化”品牌。为全面整合 社K 资源，在孵化和培育社会组织的基础上，永联 村与深圳阳光家庭服务中心达成合作成立了张家港 市惠邻社会T 作服务中心，主要承担“永合社区综 合服务托管项目”运营管理，实现“社K 资源更加 明晰、社区需求更加清楚、社区服务更加专业、社 区运营更有效益”的社区治理目标。四是不遗余力抓党建，强化党组织对各项事 务的把控力。永合社区根据地域管理便利性和功能 发挥有效性原则对党组织架构优化调整，形成了 “1 + 10的党组织架构”（即永合社区党总支下，苏州现代化之路建设了 10个支部）。通过
创新党建工作方法，总结 出“党旗飘扬、党章指引、党徽闪耀、党日红火” T ：作法，让党建统领社区治理的各项事务。具体做 法是：坚持“党建引领”下的“三治融合”，按社 区有党总支、网格有党支部、园区有党小组、楼栋 有党员中心户的原则，指导居民代表大会、网格议
事会、楼道恳谈会三级议事平台发挥作用；坚持党 建在法治中发挥“指导作用”，通过制定和完善村 规民约、帮助治理主体按责尽职，先后指导制定了 《永联村经济合作社章程》、《村民议事规则》、 《永合社区自治章程》等30多项“公约”，推动依 法治理、依法办事。让党建在德治中发挥“示范作 用”，要求党员做道德建设的模范，充分发挥广大 党员队伍的表率作用。积极推动党建服务与社区治 理一体化。在组织体系一体化上，把党支部建在网 格上、党小组建在园区内和党员中心户纳人楼道A 管委员会。在服务开展一体化上，采用“党支部+ 社会组织”的形式，逐渐形成了“党员示范引领， 共同参与协作”的T 作机制；在推动团队配置一体 化上，推行社区治理网格长与党支部书记“合二为 一”和各服务网负责人兼任网格员模式，全面统筹 社区治理与服务工作。
三、“永联模式”对苏州乡村治理现代化的启示乡村治理“永联模式”之所以取得成功，成为 全国乡村治理示范村，通过分析我们发现，永联村 结合A 己的实际，以打造永合社区治理全新生态系 统为出发点，以提升社区治理的组织化、法治化、 智能化、社会化为路径，协调社区范围内各个主体 职责、整合凝聚社区各类发展要素，全面提升了社 区治理的管理和服务能力，实现永合社区的和谐发 展。因此“永联模式”对苏州乡村治理现代化的启 示可以总结为以下几个方面。
(一）坚持党建引领、网格为基，构建乡村治 理协调联动的组织保障
1.构建党建引领、多元协同的组织体系。透 过“永联模式”我们可以发现，要提高乡村治理现 代化，就必须加强和完善以社区党组织为核心、基 层众性自治组织为基础、村民广泛参与、各类社 会组织互动合作等多元主体协同的社区治理组织体
系。以党建引领自治方向，将党的主张以合情合理 合法的方式转化为基层众的自觉，党组织把好民 主协商的“提议、商议、审议”等关键环节，引导 村民自治良性运行；完善党组织领导下的居委会、
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业委会、物业企业、社会组织等多方主体的联动服 务机制，实现权责明确，协调治理的良性格局:2. 建立网格覆盖、精细治理的组织结构。“永 联模式”启示我们，社K 治理要实现精细化管理， 就需要根据社区规模、人口结构等因素，实现社区 治理的网格化管理模式，|t f ]时坚持一切丁作到支部 的原则，把支部建在网格上，形成“村（社区）党 组织一网格党支部一埭组（楼栋）党小组”三级组
织架构，定格、定员、定责、定点精细化管理：3. 凝聚各方联动、综合服务的组织力量。加 强村（社区）领导团队建设，推行“全科社工” 模式，实现“全科式服务”，同时开展网格化联动 治理，加强专职网
格员队伍建设，整合新市民协管 员、城管协管员和原网格员队伍，科学合理调整入 格事务，统一处置标准，开展网格内的全科服务。(二） 强化法治牵引、三治融合，形成乡村治 理自我调节的法治基础1. 要完善自治，激发主体意识。村（居）民
议寧会模式是基层众协商解决纠纷矛盾、参_ 村（居）事务管理的主要形式，要大力发扬基层民 主，建立“永联模式”中“代表大会议大事、议事 M 体议难事、楼道小组议琐事、媒体平台议丑事” 的议事协商制度，畅通乡村治理民主渠道，有效激 发居民主人翁意识，真正形成“有事好商量、众人 的事情由众人商量”的良好氛围。2. 要依法治理，营造法治环境。依法理顺基层 政府和村（居）委会之间关系，同时聘请律师、法 律顾问等强化村（社区）法治力量，为集体重大决 策把好合法合规关口；加强法治教育，建设法治文 化阵地，在社区营造浓厚的法治文化氛围，强化居 民法治意识。3. 要以德为先，放大德治效应。与时俱进修汀 完善村规民约、居民公约，引导众将民风民俗、 日常行为规范等内容写进公约，引导村（居）民自 觉遵守、互相监督结合文明家庭评比等活动，健 全奖惩机制。培育选树道德模范，关心关爱身边好 人，引导众见贤思齐、崇德向善。发挥社区道德 讲堂作用，广泛开展社会公德、家庭美德、个人品 德教育，形成崇德向善的浓厚氛围。(三） 优化网络支撑、智慧治理，建立乡村治
理便捷高效的信息支撑
1.要构建信息互动平台=要依托APP 、公众 号、社区论坛、便民、等载体，让社
K 党组织、村（
居）委会、业委会、物业公司等利益 相关方开展网上议事协商，促进各治理主体之间的信
息共享，减少社区治理中间环节的相互冲突。2. 要运用信息技术带动居民形成文明的生活 方式村（居）民居住方式的转变，也就意味着生 活方式的转变。社区治理信息化，离不开人的“信 息化”，只有众掌握了信息技术知识，懂得使用
科技产品，既可以使得社K 治理智慧化方式发挥充 分的作用，也可以转变社区居民的生活方式，推动
“从传统农民向文明市民、进而成为合格公民”的 转变，促进社区治理水平的提升3. 要实现社区服务供需精准对接。建立网格治 理交流、事务项目执行等交流单元，为居民提 供便利的沟通平台和诉求表达平台。同时与社区治 理信息平台对接，让居民需求信息迅速到达各服务
单位，提升问题解决的实效性。(四）推进资源整合、三社联动，汇聚乡村治
理提质增效的社会力量1. 要以项目运作引导社会力量参与。积极搭建 社会组织参与社区治理服务供给的平台，通过公益 创投等渠道，以项目化运作的“小投入”实现政府 主动向社会组织让渡公共服务空间的“大产出”， 同时通过与专业社会工作机构合作或是购买服务的 方式，加快社会工作专业在村（社区）治理领域的 应用，提升村（社区）的治理水平。
2. 要壮大“全科社T .”专业服务主体。推广实 行“永联模式”的“全科社工”、“一站式服务” 理念，通过专业化培训，壮大“全科社工”专业服 务主体，以及在社区治理中的应用，进而通过延伸 服务时间、延伸服务空间、延伸服务平台等多种方 式，响应多样化的居民需求，为居民提供便捷、高
效、专业的服务。3. 要优化整合社区服务资源。探索由政府组织 的村（社区）治理发展基金会，也可以将村（社区） 党组织为民服务专项经费纳入基金会统筹运作，同时 可以在村（社区）层面培育多个社区发展基金会、为 民服务基金会等，整合公益组织、辖区单位、爱心企 业、热心人士等社会公益服务资源，有力撬动社会资 金开展社K 服务，凝聚社区服务力量。
作者单位：中共张家港市委党校责任编辑：刘小红— 16 —
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