作者：***
来源：《江汉论坛》2015年第02期
摘要：现代社会治理体系由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系构成。其中，组织体系是主体，制度体系是依据，运行体系是路径，评价体系是标准，保障体系是支撑。它们既相对独立，又互为一体，从而架构起治理社会的互为前提、互相制约与互相推动的社会网络。
关键词：社会治理；社会治理体系；基本构成
中图分类号：D63
文献标识码：A
文章编号：1003-854X（2015）02-0057-07
当前，我国社会正处于全面、深刻与激烈的转型阶段，旧有体制、文化、意识形态的惯性冲击，现代西方治理潮流涌入碰撞，现实社会强烈的内在发展动力所产生的急迫冲动，使得思想理论的基础与瞬息万变的社会实践存在着步伐脱节，为我国现代社会治理实践带来严峻的挑战。面对如此现实，构建现代社会治理体系，必须立足现实，把握方向，科学设计，稳步推进。现代社会治理体系是与国家治理体系相统一的以公共社会事务为主要内容的治理体系，按照组织行为学的基本原理，它包括组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系五种基本构成。
现代论坛 一、社会治理组织体系
构建组织体系是社会治理的首要问题。我国当前的社会治理主体结构与西方国家有着根本区别，与我国未来成熟的社会治理体系同样存在着很大的差距。因此，现代化的组织体系不能力求一步到位，必须立足当前的中国国情，围绕政府与社会的关系，按照“强政府-大社会”的思路，逐步推动“大政府-小社会”向“强政府-大社会”、“社会管理型”向“社会治理型”转变。从此意义推论，当前构建社会治理组织体系最重要的任务应该是围绕公共权力体系深化改革，大力推进社会组织发展以及完善基层社会自治。
我国与西方社会治理主体最大区别之一，就是政府含义与外延的差异。西方公共管理主体主要指行政与司法，我国则是多元的公共权力体系，它包括执政党、人大、政府、协商组织、司法、社会事业组织以及意识形态管理体系等等，这些带有强制性、导引性和渗透性的权力体系无不对我国社会治理产生着深刻的影响。所以，建立社会治理组织体系，首先必须构建科学的公共权力体系。党的十八大报告明确提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的建设目标。对各主要公共权力主体的地位和作用作了具体定位：要转变党的执政、领导方式，改进党内领导体制，强化党的建设，铸就党的权威，巩固党的执政地位；要进一步明确各级党委、政府的权力与责任，进一步制度化、规范化和程序化地界定各公共权力主体在社会治理体系中的关系，突出党委总揽全局和协调统筹的领导地位，突出政府在社会治理体系中的主导地位，突出人民当家作主的主体地位，突出依法治国的基础地位：要大力推进中国特民主政治建设，构筑与社会治理现代化相适应的政治体系；要高度关注以社会主义核心价值观为主旋律的意识形态工作，始终把握社会治理体系建设的正确方向：要全面深化司法体制改革，完善司法保障体系，为建立高效运转、系统有序的社会治理体系提供坚强有力的法治保障。
20世纪的历史证明，西方发达国家所追求的“小政府”治理模式已经不能适应后工业化时
代的世界潮流，尤其是全球一体化的严峻挑战。政府这只“看得见的手”已经远远超越了它的原本意义，成为调控现代经济、社会、政治、文化等领域发展的重要工具。我国是单一制国家政体，还将长期处于经济社会的特殊转型时期，又是世界上最大的发展中国家，经济、社会、政治、文化、生态文明等领域的体制改革正值关键时期，现实社会背景下执政的各级政府对于社会治理具有特殊的历史意义，必须坚持和凸显其主导地位。决不能因为我国“强政府”在历史上造成的“强权”影响而机械地否定现代政府的历史地位和责任，决不能因为理论上所谓“合作”、“平等”、“协商”等方向性的共治目标追求而将政府简单地等同于一般社会组织，弱化政府功能，更不能在实践中以此为所谓理论依据而简单地将社会治理重大责任推向社会“第三方”组织，从而给社会带来更大的风险。相反，我们要建立正确的“强政府”现代理念，深化行政体制改革，转变政府职能，推进现代政府治理，打造服务型政府、法治型政府、效能型政府和诚信型政府，确立政府在现代社会治理体系中的主导、权威、中坚地位。同时，在实践中，我们更要防止“强权政府”的惯性作用，逐步建立法治政府和有限政府。“工业社会造就的社会管理模式是政府集权化的、层级的和技术官僚的，而信息社会培育的是分权的、网格化的治理体系。”我们必须顺应社会变革大势。在社会治理的公共权力体系中，司法体系同样具有特殊的地位和作用。依法治国是现代社会治理的根基，所以，必须加快推进司法体
制改革，逐步建立相对独立的司法制度，加快建立“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的社会治理法治体系。
毋庸置疑，我国目前社会组织的发展规模、发育程度和结构功能等方面都与社会治理体系成熟的国家差距很大，与我国未来社会治理现代化的客观需要也远不适应。因此，当前社会治理体系建设最急迫的任务之一，就是加快推进社会组织的培育和发展。中国社会组织体系建设既要遵循社会公共治理的一般规律。又必须坚持自己的特和巩固已有的基础。所以，当前务必将重点集中在以下四个领域，深入推进改革和加强体系建设：（1）坚持政府公立主导、政府与市场结合和激发社会活力的原则，深入推进事业单位体制改革，充分发挥事业组织联结政府与社会的重要作用，加快公共服务和社会服务体系建设；（2）坚持政府规划、政策与投入主导，启动市场投资主体和社会广泛参与的原则，加快社会民生公共基础体系建设；（3）坚持政府政策与投入主导、社会公民积极参与和市场经济有序进入的原则，加快社会民生保障体系建设；（4）坚持政府政策法规和行政主导、社会经济组织深入参与和现代技术手段科学运用的原则，加快网络化的社会“第三方”咨询、评价和监督体系建设。这四个方面不是社会组织体系的全部，但确是社会组织体系的基础支撑。系统地构建好这四种体系，成熟的社会组织体系就必然应时产生。
社会自治是社会治理从“国家本位”回归到“公民本位”的集中体现，是我国基层社会治理的基本方向和必由之路。当前我国的社会自治组织体系并非社会自我发育起来的。是国家依照法规和社会现实需要，结合基层政权而建立起来的。除民族区域自治、单位管理制等国家治理体制外。包括村民委员会、居民委员会这样的社会基层自治组织，无不从产生之时就被鲜明地行政化，甚至一度按照“官僚科层体制”进行管理。不仅如此，长此以往的惯性作用，导致基层政府与自治组织陷入了目前的怪圈：双方责任在法理上明确而在工作中又无法确定，相互埋怨而又相互依赖。就目前的实际情况看，推进社会自治组织体系建设，重点在城市居民自治和农村村民自治，关键在实践中切实按照《城市居民委员会组织法》和《农村村民委员会组织法》厘清基层政府（包括基层政权组织）与自治组织的法理、职责和权利关系，基础在制定和落实村民自治和居民自治的制度框架和机制，难点在政府依法主导、支持和保障。随着社会深度转型、新型城镇化推进和社会组织的健全发育，以村民委员会和居民委员会为参照的多种形式的社会自治组织将得以有序发展。因此，当前乃至今后一个时期，转变政府职能，完善法规制度，推进村民委员会和居民委员会实现真正的自治，理应是建立社会自治组织体系的突破口和着力点。
二、社会治理制度体系
社会治理制度体系是社会治理一切活动的根本依据。按照制度体系的功能，它由基本制度体系、运行制度体系和保障制度体系三个子体系构成：按照制度体系的来源，它由立法体系、决策体系和自治体系三个子体系构成；按照制度体系的内容层级，它由国家治理制度体系、地方治理制度体系和基层治理制度体系三个子系统构成。由此看来，社会治理制度体系是社会治理的灵魂，是构成现代社会治理有机整体的骨架和命脉。
社会治理的基本制度体系是由国家治理的基本法律制度所构成的，它是社会治理的根本制度，具有普适性、稳定性、基础性和衍生性。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”一切基本制度的根本是宪法。宪法是国家的根本法，也是治国安邦的总章程。宪法规定国家的根本制度、国家治理与社会治理的基本原则，规定了社会制度和国家政体，规定了国家政权机关、组织的权力与责任，以及公民的基本权利与义务。是一切组织和个人活动的根本准则。宪法是立法活动的法律基础，宪法被称为“母法”，普通法律则被称为“子法”。从治理角度看，宪法规定的是立法原则，不能代替普通专门立法。所以，按照宪法精神和立法原则，围绕社会“善治”，对于带有根本性、基础性、普适性和稳定性的社会领域的行为准则必须专门立法，如《物权法》、《合同法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等等。对于经济、社会、政治、文化和生态等人类活动的领域，必须建立起
相应的基本法律体系。当然，基本制度体系并非完全由法律体系所构成，对全社会产生深刻影响的基本政治制度、组织制度以及其他带有根本性的规章，如《中国共产党章程》等同样应归于基本制度体系。所以，建立社会治理基本制度体系，首先要从理论上弄清其基本构成框架。和基本制度体系一脉相承的是运行制度体系，它在基本制度体系基础上对社会治理实践进行制度指导和规范。运行制度体系具有时效性、专业性、针对性和灵活性等特点，它以解决现实社会问题为出发点，以规范社会组织与个人行为活动为目的，其最终目标就是确保社会和谐有序运行。运行制度体系主要由与社会治理相关联的各专门法律、法规、制度和章程等构成。其产生除了来自立法机关外，还大量源于各级政府和社会组织。运行制度体系是社会治理实践的主要依据，是社会治理过程中的基本参照，是各社会治理主体的行为规范。因此，任何社会要实现社会“善治”，都必须高度重视运行制度体系建设。保障制度体系的主要功能，就是确保依法治国、有法必依、执法必严与违法必究，确保社会一切组织和个人按照制度体系规范行为。因此，在基本制度和运行制度体系的基础上，必须建立起制度间的相互约束机制、制度运行的监督机制和推动制度落实的保障机制。
社会治理制度体系主要产生于立法机关、行政机关和自治组织，其中立法机关和行政机关是主体。全国人民代表大会及其常务委员会为主要的立法机关，基本制度体系主要来源于
此，运行制度体系和保障制度体系建设也是其主要任务。全国人大及其常委会作为最高立法机关，肩负着我国法律体系建设的重任，同样肩负着社会治理制度体系建设的重任。有立法权的地方人大及其常委会，贯彻、执行国家法律和制度的基本精神，对地方社会治理制度体系建设负有主要责任。国务院及其组成部门以及地方政府，按照行政职权的界定，针对现实社会问题，制定各种行政法规、规章和规范性文件，落实法律制度，解决实际问题。在社会治理实践中，行政法规、规章和规范性文件构成运行制度体系的主体。以行政法规、规章和规范性文件为主要内容的行政立法、决策体系，必然对社会治理产生重大影响。除此之外，充斥社会方方面面的制度规范构成社会自我约束、自我管理的民间社会制度体系。自治组织的“自治章程”、企事业单位的“管理规定”、各种社会体的“乡规民约”和宗族房头的“祖制家训”。甚至体活动的“君子协议”等等，无不在社会治理过程中发挥着不同程度的作用，成为社会治理制度体系的有机构成。其中需要特别关注自治组织的制度体系建设，社会自治是未来我国基层社会治理主要的形式和基础，与其相适应的制度体系同样是基层社会治理制度体系的主要组成部分。
任何体系都具有层级网络的特点，社会治理制度体系更为明显。首先，社会治理体系是国家治理体系的主要组成部分，是国家治理的重要基础。如上所述，国家治理制度体系是主
权国家的执政者及立法、行政和司法等国家权力机关，为了实现国家发展目标，通过一定的程序进行的制度安排，社会治理制度体系尤其是基本制度体系是其中重要的内容。国家层面的社会治理制度体系主要集中于基本制度安排，重要的运行制度和保障制度安排也由国家权力机关承担。其次，从一定意义上讲，地方执政者对社会治理负有主要责任，国家应适当放权于地方尤其是有地方立法权的政权组织。理顺国家与地方的关系，强化地方的责任与权力。可以坚持基本制度体系和重要的保障制度体系由国家构建，与地方实际结合紧密的运行制度体系和保障制度体系则由地方负责建设。确保地方责权一致，形成地方特优势。再次，基层社会治理制度体系是大量社会实践的产物，具有区域、民族特。它不是社会治理制度体系的补充，而是其重要的组成部分，是人民众自己创造出来而又乐于接受的社会规范。
我国社会治理制度体系建设，需要国家治理体系的顶层设计，也需要实现社会“善治”的具体安排，要综合体现主体、功能、内容和形式的有机联系，促进社会治理制度体系的科学化、系统化。社会治理制度体系的形成并不是自然而然的。因为就现有的制度体系而言，其内部尚存在不一致性和冲突的地方，仅有各个部分的构成还不够，还要有体系建构的规则和机制，否则，即便完全做到有法可依了，也会因为制度冲突的内耗而无法正常运行。另外，
制度体系还需要随着社会现实需求的变化而逐步发展完善，在内部及其与外部环境的矛盾运动中走向均衡和谐。
三、社会治理运行体系
社会治理运行体系就是社会治理的现实路径，它分为基本运行体系、专业运行体系和特殊运行体系三种类型。基本运行体系主要是就其时代性、本质性和普遍性而言的，是指现代社会治理的一般性、普遍性和本质性的运行体系，如依法治理、社会自治、合作治理、源头治理、综合治理、动态治理等：专业运行体系是就其专业性、技术性和行业性而言的，是指与专业技术相结合的社会治理体系，如信用治理体系、安全治理体系、文化治理体系、虚拟社会治理体系、社会稳控体系等；特殊运行体系是就其地域性、现实性和个别性而言的。是指不同地区、不同领域根据实际情况而采取的特殊治理方式。如民族区域自治、城市网格化管理、农村民间乡绅治理等。
基本运行体系是社会治理的基础支撑体系，体现社会治理的一般规律，但同时又与国家根本制度和基本国情紧密相连，既具有共同的本质特征，又具有不同的国别和社会特点。我国社会治理基本运行体系，按照现代社会治理最基本的内在要求归纳，主要由四种形态构成：
（1）依法有序治理。对于社会治理而言，法治是法律为治的社会状态，是社会治理具体的、合法的技术实践机制。蕴含着底线的正义追求和社会公正的价值取向。法治是一种民主的治理模式，是一种理性的行为原则，更应成为人们日常的生活方式。人类发展史证明，法治是人类迄今所创造的最有效、最合理和最完善的治理手段和制度文明。当前，我国法治社会治理体系建设重点集中于五个领域：第一，科学立法是法治基础。立法是社会治理制度体系建设的基石，是社会治理现代化的本质要求，在实践中要充分发挥立法在引领、推动和保障社会治理方面的重要作用。当然，也要防止立法万能的片面认识，还要注重综合手段的运用。第二，建设法治政府是法治的前提。随着市场机制在资源配置中起决定作用和极大地激发社会活力的深入改革。以行政体制改革和转变政府职能为主要内容的法治政府建设，已经成为当前现代社会治理的基本前提，是我国经济、社会、政治、文化等领域不断向前推进的不二选择。第三，深化司法改革是法治的关键。要建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，逐步实现司法相对独立；加快推进法官职业化，提升司法自身水平；强化司法公开，加强自我监督、人民监督和社会监督，确保司法公正；增强全民法治意识，改善社会治理的司法环境。第四，推进廉政建设是法治的保障。现阶段我国经济、社会、政治等各种领域的腐败问题严重地损毁了社会秩序，干扰了现代化进程。只有抓住廉政建设这一“牛鼻子”，才能
理顺经济、社会秩序，实现社会有序转型，为社会治理现代化和建立良好的治理体系打下坚实的社会基础。第五，维护国家、社会安全是法治的目的。面对当前极其严峻的国际形势和复杂的国内矛盾，维护国家、社会安全是当下社会治理目标的首要选择，确保国家、社会安全的法治建设则是当务之急。（2）合作协商治理。现代社会治理最主要的特征之一，就是治理主体由政府“本位”向多元转化。也就是说，除了国家和政府之外，还应强调社会组织、经济组织、公民个体等社会力量的参与。合作治理从本质上排除了任何政府中心主义的取向，不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向。也抵制旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向。可以说，合作治理在行为模式上超越了政府治理过程的公众参与，它以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府治理过程的中心主义结构。合作治理具有如下一般特征：第一，行动的自组织化。在合作治理过程中，各个治理主体通过相互的协商和谈判，通过相互之间的沟通和妥协达成一致意见，促进社会公共事务的解决。第二。公共权力的分散化。在合作治理过程中，公共权力被分解为多个层级和多种维度，政府不再是公共权力的唯一拥有者，社区、非政府组织、私营部门等在一定程度上也享有公共权力。第三，治理机制的多元化。在合作治理过程中，政府不是唯一的治理主体，行政机制也不再是唯一的治理机制，行政机制、市场机制和志愿机制同时对社会治理进行规制，从而为社会问题和社会矛
盾的解决提供了多元化的途径。第四，治理结构的网络化。在合作治理的过程中，对政府、市场和非政府组织的角进行清晰的界定，形成了合作伙伴关系和网络化的治理结构。政府、市场和非政府组织处于网络的三个重要节点，共同承担着对公共事务的责任。但是政府在合作治理的过程中始终扮演着元治理的角。从而也表明政府在维护公民的基本权利、实现社会的公平等方面具有不可替代的主导作用。（3）社会自治治理。社会自治是社会治理历史最悠久的基本形式之一，它本质上是一种公共权力的分配关系，是指各种社会自组织对于与自己密切相关的公共事务的自主管理。管理的主体是每一个社会成员，管理的内容是与自己利益密切相关的公共事务。管理的手段是法律、文化、经济、政治、习俗等的综合运用，管理的方式是平等、协商与合作。社会自治是我国当前需要加以高度重视和强化的社会治理形式，是我国未来基层社会治理体系的基本取向，它对于推动社会民主、实现社会和谐、提供完善的公共服务、防范与化解社会矛盾和风险等都具有十分重要的意义。我国现在主要的社会自治体系从一定意义上讲是政治的产物，它伴随着基层政权的设置而产生，并非社会自然孕育的。因此，对于社会自治，不仅面临建设任务，还有推进现有自治组织功能转化的问题。在当前所有的社会自治组织结构中，城市居民委员会和农村村民委员会是两种最重要的形态，也是今后一个时期我国社会自治体系建设的重中之重。这两种自治组织都存在
着严重的行政化现象，这严重妨碍了社会自治进程、政府职能转变进程和社会公共事务管理现代化进程，已经到了非下决心解决不可的时刻。（4）社会综合治理。综合治理是我国社会治理实践中总结出来的一种重要的治理方式，是在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民众的力量，综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪，化解不因素，维护社会持续稳定的一项系统工程。社会综合治理主要有三个方面的特点：综合治理强调治理主体的多元性，要求社会公众都参与到社会治理中来，而不仅仅是依靠单一的部门或者个人对社会进行治理；综合治理强调治理手段的综合性，在治理的过程中充分发挥思想教育、行政、法律、经济、文化等手段的作用，对社会矛盾和社会问题进行及时处理，防止社会矛盾积累和激化，把危害社会的不稳定因素消除在萌芽状态；综合治理强调治理目标的多向性，不仅仅是打击违法犯罪活动，维护社会治安，还包括处理各种社会问题和社会矛盾、促进社会弱势体的发展、实现社会的和谐等方面。综合治理既有源头治理，又有合作治理；既有重点治理，又有全面治理。所以，综合治理无论是理论探索还是社会实践都具有鲜明的中国特和久远的生命力。
发布评论