对策与战略
摘要：本文在梳理现有我国政府融资研究成果的基础上，对我国政府融资发展的背景、现状进行了分析，认为目前我国政府融资存在运行效率低、福利效应有待提升以及未能有效遏制非法等问题。针对存在问题提出了明确融资发展定位、完善融资环境和创新发展手段等建议。
关键词：融资；社会福利；效率；非法
Abstract:Based on the preview researches,this pa-per examines the background and status of government lottery financing in China to find this financing method is low efficient and low social welfare,and cannot tackle illegal gambling effectively.To solve these problems,we need to clarify the position of gov-ernment lottery financing,optimize the environment of financing and apply more innovative methods.
Keywords:Lottery Financing;Social Welfare;Effi-ciency;Illegal Gambling
作为政府财政的一个重要融资渠道已经被世界各国广泛采用——
—截止2007年末，全世界100个国家和200个地区发行了，当年销售规模达到2243亿美元、仅美国各级政府通过“国家”这一融资渠道就获取资金达176亿美元，而北美国家从1964年第一个发行
至今累计融资超过2500亿美元。发行同样是我国政府获取公益事业资金的重要融资渠道，新中国的国家在1987年正式发行，在过去的20多年中，政府以提取公益金方式累计融资1562亿元，融资规模年均增长率超过50%。在融资规模快速发展的同时，也存在融资效率不高、影响社会公平等问题，分析我国政府融资现状及存在问题，有针对性地进行改进，对促进我国政府融资的科学发展有重要意义。
一、我国政府融资发展背景及现状
1．政府开放融资渠道的原因和背景
通过发行获取政府公益事业资金无论在中国还是世界其他国家都是有争议的——
—一是普遍认为通过的方式获取公益资金违背传统道德观念；二是实际购买的大部分是中低收入体，与政府融资用于改善社会福利的目标相矛盾；三是因为融资会造成问题赌博等社会问题，增加社会管理成本。因此各国政府对开放这一融资渠道都很谨慎，比如美国各州政府发行融资必须经过市民投票公决才能执行。但世界上众多国家和地区的政府最终选择了发行，其主要的原因有三方面：①随着社会的不断发展、政府管理成本增加，相对于其他税收而言，发行是市民较为容易接受的增加政府财政收入的方式；②世界业快速发展，大多数国家和地区受到临近地区开放业的影响、导致资金外流，发行国家是社会成本相对低的应对手段；③人普遍有的天性，与其围堵
不如疏导，开奖周期长、不易上瘾，而且一定程度上能够满足人们的娱乐或投资需求，同时增加了财政收入。
我国在上世纪80年代，随着改革开放和市场经济的快速推进，政府：一方面，面临着社会公共服务资金严重不足的困难；另一方面，受到周边国家和地区业发展以及国内非法膨胀的挑战，在综合平衡各方面利弊后，开始逐步放开融资渠道——
—1984年10月，北京为了筹集第四届北京马拉松所需资金发行了“1984年北京国际马拉松赛奖券”，这是新中国成立以后所发行的第一张；其后陆续发行了“福建省体育中心建设纪念奖券”、“六运会体育”等。1987年6月，我国第一个专业发行机构“中国社会福利有奖募捐中心”正式成立、开始所发行国家福利。1994年3月，国家体委成立了体育管理中心、启动体育发行工作。
2．政府融资现状
①融资规模快速增长。1987～2007年期间，我国发行量从0.17亿元增长到1016亿元，公益金规模从最初的900万元增长到343亿元，年均增长率为51%，其增长速度远远高于财政收入和GDP增速。同时，融资收入占财政收入的比重不断上升，在政府财政收入中的地位越来越重要——
—截止2007年末，我国公益金收入规模接近“印花税”，超过了“营业税”和“城市维护建设税”等传统税
收种类。公益金有效补充了财政资金在社会公益事业投入不足的情况，对推动我国社会福利事业和体育事业发展产生了积极的作用。
②融资手段有所创新。目前的创新工作主要体现在两个方面：一是管理营销的技术手段不断创新，我国业从1995年起逐步引入电脑终端销售，在2005年全面完成系统改造，同时陆续启动了网络、手机等新的销售渠道。全面提升了营销和管理的效率；二是产品的不断创新。1999年以前我国主要是以“大奖组”的形式销售的即开型，其后推出了乐透型、竞猜
我国政府融资的现状分析及对策建议
□詹志斌
（暨南大学经济学院，广东广州510632）
225
2011年9月Special Zone Economy特区经济
型等多种，近年还引入了Keno和视频等多种游戏，这些新产品对吸引广大居民参与，推动融资业务持续快速发展产生了积极的作用。
③发展环境有所改善。包括：《管理条例》等相关法律法规陆续出台，完善了融资的制度环境；经济快速发展为融资提供了良好的经济基础；国家品牌的认知度和市民的公益意识逐步增强，市民参与国家的积极性有所提高；销售网络的不断扩大和技术条件逐步改善，为融资规模的持续增长提供了良好的硬件支撑。
④产业带动作用逐步显现。目前我国业已经颇具规模，创造了大量的就业岗位——
—截止2007年末，我国电脑终端已经达到18万个，按每个终端安排两名从业人员计算，仅销售人员就达到36万人。此外，各级机构的营销、管理和维护等工作也提供了大量的就业岗位。业的快速发展业也带动了印刷、广告、终端设备生产、通信等相关产业的发展。
二、我国政府融资存在问题分析
1．融资系统低效运行
首先，融资成本较高。我国购买资金的50%作为奖金、35%作为公益金、15%作为运营和管理费用，也就是说每获取1元的公益金要投入0.43元的管理成本，明显高于税收或其他融资渠道的成本。与先进国家相比，我国管理成本也偏高——
—英国国家的发行成本占销售收入仅为5.8%，美国和澳大利亚的发行成本为5.8%和6.4%。而且我
国融资成本分布也不合理——
—销售终端网点的费用只占销售额的6％～8%，而大量的成本消耗在各级管理机构。造成这一问题的主要原因是体制不合理、缺乏有效竞争——
—我国审批由财政部门垄断、发行则由民政和体育两个部门负责，发行审批垄断导致权力寻租、管理体系行政化导致目标不清、效率低下，产品方面同质竞争导致了广告、营销等费用的浪费。英国国家发行比我国晚，但发行规模和效率却远高于我国，其经验值得借鉴——
—英国国家的发行权是竞争获取的，同时发行公司还要面临其他机构发行的合法竞争，竞争促使其有效的提高效率、降低发行成本。
其次，融资运作不规范。我国国家发行时间已经超过20年，但由于制度不完善、、管理不严和缺乏监督等原因，曾出现多次违法违规事件，包括2000年贵州福利抽奖舞弊案、2002年深圳福彩“彩世塔案”、2004年西安体彩“宝马案”、2005年海南体彩舞弊案、2006年国家体育总局体彩中心滥用发行费案件等，这些案件的发生严重影响了国家的公信力，对政府融资产生较大影响。以2004年发生的“宝马案”为例，该案件直接导致即开型集中销售全面暂停，当年公益金收入较上年下降5%。
再次，公益金使用效率不高。我国公益金是按照中央和地方各50%进行分配。中央提成的50%中，60%作为社会保障基金、30%作为专项公益金、民政和体育部门各5%；地方提成的50%中由民政和体育部门各自分配使用。部门管理的公益金没有纳入政府预算管理，透明度不高、缺乏有效的监督，且公益金的投向和项目审批缺乏明确统一的依据，因此项目绩效难以有效评估、使用效率有待提高。张湛斌（2002）对我国福利使用绩效的研究显示，福利公益金存在资金沉淀时间长、投向结构不符合福利原则和管理人员违法使用等低绩效现象。
2．社会福利效应有待提升
首先，融资来源不合理。购买资金由于需要提取公益金和支付运营的费用，参与者每投入1元钱只能获取少于1元的期望收益，因此相当于对参与者征收了税收，由于是居民自愿参与有，因此有“微笑纳税”之称。一般而言，增进社会福利的税收应该具有“累进性”、即对高收入体的税率更高（如个人所得税）。但不少的研究显示，我国的购买体无论在区域之间还是区域内的个体都存在收入结果不合理的情况——
—包括范琦（2009）和冯百鸣（2010）的研究都显示经济落后地区的融资规模占GDP和人均可支配收入的比例相对高；张亚维（2006）发现南海地区低收入体的购彩支出占收入比例最高，李刚（2006）发现的月销量随着收入增加而减少，曾忠禄、张冬梅（2006）在广州的调查显示广州
购买者中，每月收入在1000～4000元的中低等收入的购买者体占所有调查对象的67%；陈淑妆（2007）对广东省体育消费者的调查研究发现月收入在1000～2500元之间的个体占最大比例；王毅、高文斌（2010）对6省25市的调查显示收入在2000元以下的体占比达75.8%。这些研究都说明了我国融资相当于对低收入体征收了更高税率的税，一定程度存在“劫贫济富”的非福利效应。
其次，融资对居民消费和社会投资产生挤出效应。王默（2010）发现在我国北京、江苏、山东等省市的福利融资影响了众的基本生活支出，同时居民将部分转移支付用于购买福利、影响了转移支付的福利效应。此外，北京大学公益研究所的调查显示我国有近七成人买过，其中50%认为是一种投资行为，因此居民参与在一定程度上对其他投资产生了替代作用。
再次，融资过程造成社会成本。由于本身就是一种，并且由于参与者自身理性不足或发行部门不当引导，容易造成不良社会影响。李刚（2010）通过对我国参与者的数据分析发现存在赌徒谬误和沉没成本误区等不健康心理，并认为造成这一问题的其中一个原因就是由于对的定位和中奖概率的错误宣传。冯百鸣（2010）指出我国问题彩民的数量达到500万之多，大量问题彩民带来社会管理、公共服务等一系列的社会成本。
3．对非法遏制作用不明显
发行国家的其中目的之一应对非法的挑战。但我国的发行，并未有效遏制非法活动的
宝马中国
发展。目前我国的非法活动已经蔓延到全国除了西藏以外的地区，地下在我国覆盖人口超过7亿，除了对生产投资、储蓄等挤出效应外，造
226
特区经济Special Zone Economy2011年9月
成犯罪、精神病、家庭和文化风气问题。北京大学中国公益事业研究所执行所长王薛红在2009～2010年对我国非法的研究发现，我国非法的规模远远大于合法、每年等各类非法的赌资预计规模近1万亿元。非法久治不愈，主要有两方面原因：一是受制于法律制度不完善和部门间缺乏联动机制等因素，我国目前对非法打击力度不够大、未能产生足够的威慑力；二是国家运行缺乏效率，导致返奖率、品种创新不足，无法满足众需求、遏制非法发展。
三、促进我国政府融资健康发展的对策建议
1．正确认识政府融资本质，提升融资的社会福利效用
要促进我国政府融资的健康发展，首先必须正确认识融资的本质和目标。政府融资的本质是一种收入再分配手段，其目标是促进社会公平、提高社会福利。在我国近年贫富差距逐步扩大的背景下，这一目标的重要性更为凸显。在认清融资的本质和目标的基础上，发行和公益金管理相关
部门必须正确定位自身工作，在工作中始终坚持“为民”这一根本出发点、切实通过融资提升社会福利。
要提升融资的社会福利效应必须从同时抓好发行和公益金使用两大环节。包括：提高发行效率、控制发行成本，从而提高返奖率或公益金比例；优化产品设计和营销手段，加强公益性宣传，吸引更多高收入体参与；加强对公益金投入产出管理，完善项目评审和绩效评价机制，提高公益金使用绩效。
2．完善政府融资发展环境，保障融资业务的健康发展
国家公信力是国家发行的前提，也是国家公益性和效率的根本保障。要维护国家的公信力、有效保障融资业务的健康发展，必须从完善制度、健全机制等基础性工作入手，围绕《管理条例》完善配套法律法规。2009年我国正式颁布实施了《管理条例》、填补了我国立法的空白。但《管理条例》只是管理的基础性法规，仍须细化完善各项配套政策和制度才能有效落实，因此下阶段应针对发行过程管理和公益金使用、非法打击、问题彩民救助等薄弱环节完善相关制度。
围绕管理和发行分离完善运行机制。成立相对独立的管理机构、将发行工作交由市场主体执行，实现管理和发行的分离；在发行权授予和销售等过程中充分引入市场机制和竞争机制，降低融资成本
、提高融资的规模和效率；将公益金使用纳入预算管理、加强审计监督；提高运行和公益金使用的透明度，强化社会监督。
围绕打击非法优化市场环境。完善和强化惩治非法的相关法律法规；加强司法部门、工商部门和管理部门之间的联动，加大打击力度、压缩非法的生存空间；加强宣传教育、提高众对非法本质的认识；完善彩民教育和问题彩民救助等社会服务，减少国家发行所带来的负面影响。
3．加强融资业务创新，推动融资可持续发展
加强管理创新，提升发展能力。在各级管理中心开展ISO9000质量管理体系认证，强化过程管理、提高管理规范性和效率；创新团队建设和营销激励机制，提高人员素质和主观能动性；通过与连锁店、邮政网点等机构的联合方式、低成本、快速扩张营销网点；优化对销售网点的服务流程，提高网点销售效率；开展购买者满意度和购买特征等调查研究，有针对性改善产品和服务。
加强技术创新，提高运行效率。完善计算机管理系统，提高系统运行效率和安全性；完善客户管理、数据分析和风险控制等后台管理系统，提升管理效率；加强互联网、电话、自助终端等新技术的应用，提高销售效率；加强产品创新、逐步引入视频终端等新品种，保持业务的可持续增长。□
参考文献：
[1]陈淑妆.广东省体育消费者现状的调查研究[J].山西师大体育学院学报，2007，(12).
[1]范琦.福利收入的经济学分析：财政学视角[M].北京：中国财政经济出版社,2009.
[2]淦未宇，仲伟周，徐细雄.我国发行的市场结构效率分析[J].西安交通大学学报（社会科学版），2006，(11).
[3]李刚.人均销量的决定因素和我国市场发展趋势的预测[J].体育科学，2006，(12).
[4]李刚.中国业繁荣状态背后的隐忧及其对策研究[J].体育科学，2010,（05）.
[5]王默.福利公益金筹集效率及福利效果分析[D].山东大学硕士学位论文，2010.
[6]王毅，高文斌.2126名电脑型购彩者的基本特征[J].中国心理卫生，2010,（04）.
[7]曾忠禄，张冬梅.购买者特征实证分析[J].商业时代，2006,(29).
[8]张向达，张敏.福利发行效率研究——
—基于制度框架的实证分析[J].当代财经，2006，(12).
[9]张亚维.行为——
—一个理论框架及中国实证分析[M].北京：经济科学出版社,2006．
[10]张湛彬.基金管理规则、绩效和重新定位[J].金融研究，2002,（03）.
作者简介：詹志斌（1973年-），男，广东东莞人，暨南大学博士研究生，研究方向：国际金融与投资银行。
227
2011年9月Special Zone Economy特区经济