新疆警察学院学报
Journal of Xinjiang Police College
2019年4月第39卷第2期
Jan.2019VoI.39NO.2
【摘要】随着互联网在我国普及程度的提升，网约车发展迅速，其快速、便利的特点满足了人们出行的需求，促进了社会经济的发展，网约车行业已为我国共享经济中重要的一环。可靠的网约车运行环境对国家、社会、个人至关重要。但是，近年来我国网约车引发的治安问题频繁发生，网约车安全已经引起社会广泛关注。针对网约车引发的治安问题，政府部门、网约车公司、消费者要通力合作，共同营造安全的网约车运营环境，促进我国网约车行业和社会经济稳步发展。【关键词】网约车；治安问题；防治
【doi 】10.3969/j.issn.1672-1195.2019.02.007【中图分类号】D631
【文献标识码】A
【文章编号】1672-1195（2019）02-0038-（08）
【收稿日期】2019-06
【基金项目】本文系湖南警察学院科研创新团队“新时代社会治安规律与管控研究”的阶段性成果.
【作者简介】刘振华（1969-），男，湖南涟源人，湖南警察学院治安系教授，副主任，主要研究方向：治安学；谢嘉乐（1998-），
男，湖南涟源人，湖南省娄底市公安局民警，主要研究方向：治安学。
网约车即“网络预约出租汽车”，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。随着我国共享经济的推行，网约车行业发展迅速，目前我国有滴滴出行、美团打车、神州专车等网约车公司100余家，网约车用户规模到达3.92亿人，一年的客运量达到200亿人次，网约车行业对于我国共享经济的促进有着重要的作用。但是，近几年来我国网约车引发的治安问题频发，形
式也不断变化，严重影响了社会治安秩序稳定。因此，政府、企业、个人应高度关注网约车引发的治安问题，深究其原因，并在此基础上，寻求合理的防治措施，以促进网约车行业和社会经济的健康发展。
一、我国网约车引发的主要治安问题（一）侵财类案件频发
网约车侵财类案件是指以网约车为主要场所涉及侵犯财产的案件。近几年来网约车侵财类案
件居高不下，占所有网约车案件很大一部分。从违法案件主体来看，有网约车驾驶人侵占乘客财物，也有乘客侵占网约车驾驶人财物；从作案手段来看主要包括抢劫、盗窃、侵占、使用等；作案形式有单独作案、团伙作案，并且大多都利用平台漏洞制作虚假信息；作案时间以夜间为主。
以北京市海淀区为例，北京市海淀区人民法院统计了2014年至今处理的滴滴刑事案件，其中盗窃就占46%，可见在网约车的违法犯罪案件中，侵财类案件占了很大一部分。①
（二）侵犯人身安全类案件时有发生
侵犯人身安全类案件是指以网约车为主要场所，侵犯公民人身自由、安全、健康等权利的案件。网约车侵犯人身安全类案件主要表现为驾驶人侵犯乘客人身安全，这类案件大多以抢劫财物或者侵犯女性为主要目的；还有乘客侵犯驾驶人人身安全，这类案件主要目的是抢劫驾驶人。据不完全统
我国网约车引发的治安问题及其防治对策
刘振华1，谢嘉乐2
（1.湖南警察学院，湖南
长沙
410138；2.湖南娄底公安局；湖南
娄底
417000）
①资料来源：人民日报海外网，baijiahao.baidu/s?id=1610209474102135925&wfr=spider&for=pc.
【公安理论与实践】
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计，过去四年间，媒体公开报道的网约车侵犯乘客人身安全的案件就有50例，其中，2例故意杀人，19例，9例强制猥亵，5例被处以行政处罚，还有15例未立案的性骚扰案件，涉及50个驾驶人，其中53名是女性乘客。由此可见，网约车引起的侵犯人身安全问题严峻，特别是在2018年的河南郑州和浙江温州接连发生的两起网约车驾驶人并杀害女乘客的事件更是引起全国轰动。根据这类案件的
发案特点，可以得出被害人大多是女性乘客，且为单独乘车，发案时间在夜间，大多以为目的，被害人安全意识不高。
（三）网约车交通违法行为突出
交通违法行为是指车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》及相关的法律、法规和交通管理规章的行为。随着网约车的快速
时间2015年12月9日2016年11月30日2017年5月14日2018年5月2018年8月2019年3月
案名张某案
钱某华案
王某程案刘某华杀人
案钟某杀人案
杨某淇杀人案
简介
张某系滴滴驾驶人，与被害人互加好友，12月9日晚搭载其回家途中在
副驾驶将其。
钱某华通过滴滴订单结识被害人并加好友，当日下午，钱某接被害人一起吃饭后以拿衣服为由在家中将其。
被害人醉酒后呼叫滴滴快车，王某程接单后将其送到居住房间，3时许，趁其酒醉实施后逃离。
刘某华使用其父亲滴滴顺风车账号搭载一下班空回家途中，于凌晨0时许将其并杀害。
钟某系滴滴顺风车驾驶人在搭载受害人途中，于4时20分对其进行并杀害。
滴滴驾驶人陈宏将乘客杨某淇送达常南汽车总站附近，杨某淇趁陈宏不备，连刺20余刀致其死亡。
近四年来关于网约车的典型侵犯人身安全的刑事案件
表1
近四年来关于网约车的典型侵犯人身安全的刑事案件
图12014年至今北京涉滴滴刑事案件
滴滴刑事案件
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发展，网约车的交通违法行为突出，从南京交管部
门的监测数据分析来看，网约车交通违法多与以下
三个方面有关：第一，网约车由于等待乘客在路边
违停，对交通产生很大影响。第二，由于搭乘方式
是网上预约的关系，驾驶人需要寻乘客，这个过
程中在道路上慢驶、变道、加塞。第三，由于网约车
接单、结账需在手机上操作，有些驾驶人为图方便
在行驶期间进行违规操作。2019年3月29日，南京
交警和客管处联合执法中，仅仅一个上午就查处非
法营运网约车20辆，处罚交通违法网约车45起。以
云南省为例，根据云南交警总队《关于2019年5月份
全省“两客一危一网”车辆交通违法及交通事故情况
的通报》显示，5月份全省共查处网约车交通违法2789起，其中交通违法超过了30起的网约车公司就有21家，截止到2019年5月31日，全省网约车未处
理的交通违法有6485起，其中交通违法未处理数超
过100起的网约车公司有17家。由此可见，我国网
约车交通违法行为日益突出，亟待加强管理。
（四）网约车平台泄露乘客信息严重
公民个人信息，是指以电子或者其他方式记录
的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人
身份或者反映特定自然人活动情况的各种信息，包
括姓名、身份证件号码、通信通讯、住址、
账号密码、财产状况、行踪轨迹等。乘客使用网约
车平台必定要绑定个人的信息，2019年我国网约车
用户已经达到了2.85亿，可以说网约车平台掌握了
我国五分之一人口的信息，这存在比较大的安全隐
患。2017年中央电视台报道，网约车公司中有个别工作人员利用其权限，违规查询用户信息并从中牟利，大量平台用户注册的信息被非法贩卖，个人隐私受到威胁、财产及支付安全没有保障。在2018年9月交通部提出的网约车九大问题①中，个人信息安全问题就是重中之重。
二、我国网约车引发治安问题的原因
（一）相关法律法规不完善
目前，我国还未出台专门针对网约车管理的法律，其他法规也不健全。对网约车监管的规章文件主要是2016年7月交通运输部联合公安部等七部门公布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）；2018年6月交通运输部等七部门联合印发的《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》（以下简称《通知》）。这些部门规章明确了网约车的合法地位，对网约车的监管也有一定指导意义，但是缺点也显而易见。第一，《暂行办法》立法层级低。它是部门规章，其许可制度依据“网约车三证”②实现，但是根据《行政许可法》第15条规定，③部门规章应该为执
行性立法，部门规章行政许可创设权不实；而且《暂行办法》与《立法法》第80条④也有冲突，导致其作为网约车立法正当性不足。第二，地方政府自主立法权限太大，缩小了公民权利范围，导致了全国范围的网约车立法差距过大。《暂行办法》中有两种授权：一是地方人民政府授权，如《暂行办法》第3条第2款和第13条第2款等，⑤二是“本地”授权，如第12条和第39条、第40条，⑥尽管如此，网约车立法作为地方立法的规范来源依旧不明。第三，《暂行
①公共安全隐患问题比较突出、顺风车安全产品隐患巨大、应急管理基础薄弱、效能低下、非法营运问题比较突出、安全生产主体责任落实不到位、企业平台的诚信缺失、个人信息安全存在问题、社会稳定风险比较突出、涉嫌行业垄断.
②三证即网络预约出租汽车经营许可证、网络预约出租汽车运输证、网络预约出租汽车驾驶员证.
③《行政许可法》第15条：尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可.
④《立法法》第80条：部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责.
⑤《暂行办法》第3条：网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。第13条：城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定.
⑥《暂行办法》第12条：车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。第39条：省、自治区、直辖市人民政府有关部门要结合本地实际情况，制定网约车报废标准的具体规定，并报国务院商务、公安、交通运输等部门备案。第40条：本办法自2016年11月1日起实施。各地可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则.
新疆汽车网40
办法》还不够完善。它规定了网约车的相关问题，但是对其中的顺风车、拼车等未做规定，然而近年来顺风车的违法犯罪案件不在少数。第四，《暂行办法》在实际执法时依旧有很大困难。因为《暂行办法》是在网约车进入我国几年之后才颁布的，在颁布之前的网约车管理都是由网约车公司直接管理，《暂行办法》颁布后公安部门等职能部门与网约车公司共享数据困难，面对成千上万的网约车的重新审核也是一个十分巨大的任务，这导致了职能部门执法不到位。所以，网约车引发治安问题与国家层面上位法缺失有很大关系。国家没有具体的执法细则，公安机关等职能部门才会出现执法盲区和执法困难等现象。
（二）国家相关职能部门监管不力
在颁布的《暂行办法》中，虽然规定我国网约车的监管职能涉及到交通、通信、工信、公安、工商以及质检等多个部门。但是，在实际执法中，存在以下四点问题：一是监管职责不明确。在《暂行办法》中并没有规定相关职能部门的具体职责与权力，导致相关职能无法履行；同时也没有规定网约车监管的主要部门，导致各部门职责交叉、相互推诿。二是没有形成监管合力。在基层网约车监管执法中基本只有交通部门在单打独斗，各部门之间相互推诿，不仅降低了行政效率、提高了行政成本，更不符合我国“服务型政府”的发展方向。三是监管机制未建立健全。由于我国相关法律法规颁布的滞后性，对网约车的治理还是沿用了旧的监管体制，就是网约车公司直接管理，交通部门监督的老方法，没有改革创新，旧的体制无法适应新的情况导致监管力度不够。四是监管方法不力。虽然国家后续出台了《通知》给我国网约车监管提供了新的指导意见，但是落实的过程中缺失具体的安全监管条例和细则措施。还有部分职能部门重视“以考代管”，考试确实是网约车驾驶员资格审核的重要关卡，但是只注重考试，忽视后续的管理，根本不能起到监管的实际作用。如长沙市虽然规定了网约车驾驶员必须无交通肇事罪、危险驾驶罪、饮酒等记录，但却没有出台措施筛选掉那些综合素质差的驾驶人，他们依然会成为网约车管理的隐患。
（三）网约车公司管理不严
网约车公司是对网约车进行直接管理的机构，但是由于行业竞争特别激烈，所以网约车公司往往过于重视经济效益而忽视社会效益。截至2019年6月，我国已有110家网约车公司获得了经营许可。行业内部的
利益博弈，导致网约车公司内部过于注重利益而轻视管理，一味重视网约车数量而轻视网约车质量，盲目扩大规模造成对网约车监管不力。其次，网约车公司没有对驾驶人进行统一的管理、培训，这就使得许多驾驶人有合格的汽车和高质量驾驶技术，但是没有高质量的服务意识和安全意识。最后，由于网约车平台技术不够高，网约车公司对内部员工管理不严，部分公司员工为了获取利益而选择出卖乘客或者驾驶人的隐私信息，造成了大量的个人信息泄露。
（四）驾驶人和乘客双方安全意识不高
安全意识就是一种戒备和警觉的心理状态。通过对近年来网约车发生的案件进行分析不难得出，绝大部分案件被害人是单独乘车而且是在夜间。部分网约车乘客和驾驶人存在着侥幸心理，认为新闻报道的案件离自己很远，即使遇到了这些案件也可以采取强有力的措施来保护自己。还有的乘客和驾驶人缺乏防范意识，甚至有些乘客在搭乘网约车去目的地时的路线都不清楚。2018年浙江温州发生的杀人案中，滴滴软件是有一键报警功能的，但是被害人却一无所知，只是把情况告诉了自己的好朋友，最终也没能自救。
（五）公安机关参与网约车治理不够
公安机关是法律的执行者，是网约车治理中最为重要的组成部分，但是网约车兴起至今，我国公安机关在网约车治理中起到的作用不大。究其原因，有两点：第一，公民对公安机关认知不够。大多公民认为
公安机关的作用是破案，却不知道公安机关在治安管理中最重要的却是预防，在公民心目中公安机关在网约车治理中作用太小。第二，公安机关没有参与网约车的直接监管。在国内，网约车平台与公安机关沟通渠道不畅，仅仅只有软件上面的一键报警而已。公安机关与平台没有数据共享，而且公安机关没有对网约车公司进行有效监管，导致治安隐患没有得到消除。当事件发生时，公安机关采取措施往往效率太低，丧失了先机。例如2018年
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8月发生在浙江温州的杀人案中，警方向滴滴公司调取驾驶人的信息，滴滴公司居然在4个小时之后才做出回应，使公安机关丧失了救人时机。
三、我国网约车引发治安问题的防治对策
（一）完善相关法律法规
1.提高规范网约车的立法层级
要解决网约车引发的治安问题，首先，应该提高规范网约车的立法层级，将网约车的相关规定提高到行政法规甚至法律的形式颁布。例如，我国应出台《网约车管理条例》或者《网约车管理法》，内容包括网约车的定义、审核、运行、监督等更加全面的规定。这样从立法的层面上解决了一线执法人员无法可
依、执法不严的问题，为公安机关解决涉网约车治安问题提供了法律依据。其次，提高法律层级可以将全国的网约车管理趋于统一，减少地方性立法的冲突与差异，统一规定、统一管理，同时也可以加快我国法律建设的脚步。
2.完善网约车法律法规内容
根据我国的现状，完善网约车法律法规内容。第一，明确政府在网约车治理中的职责。明确规定全国网约车的主管部门是交通运输部，地方网约车主管部门为地方交通部门，其他部门负责协助，而且要明确规定各职能部门的职责和权力，推动网约车行业的健康发展。第二，完善网约车的法律规定。在《暂行办法》中要对网约车软件的顺风车和拼车做出相关规定，将顺风车和拼车同样纳入网约车管理。《暂行办法》中给了地方太多立法权，应在全国范围内统一网约车立法标准、或者统一使用部门规章，统筹安排，目的就在于取消地方立法差异。第三，健全相关内容。例如，网约车与巡游出租车本质都是一样的，立法机构可以将两者融合制定为一部专门的公共交通运输的法律。《暂行办法》中要对网约车行业中的相关责任方进行责任划分，例如：驾驶员必须拥有的资质，保险购买方要规定网约车必须购买的保险，网约车必须满足的最低要求，网约车公司在网约车监管中的职责等。
（二）加强政府相关职能部门的监管力度1.改革政府监管体制
党的十九届四中全会明确指出，健全公共安全体制机制，建立公共安全隐患排查和预防控制体
系。政府应积极响应，加强网约车的监管，首先，政府要改革监管体制，做好各个部门之间的分工规范，尽量减少职能交叉的状况发生。例如，交通运输部应该负责全国的网约车行业，对其进行方向性指导；地方交通部门负责网约车的直接管理；公安机关则对网约车进行安全监督；价格主管部门对网约车的价格进行监管等。其次，政府应该在全社会的范围内，积极调动各方力量共同参与到网约车的治理中来，全力响应“放管服”要求，在全社会构建一种以政府为主体、社会力量为辅助的多元化的治理方式。最后，政府还应改革监管制度，将互联网引用到网约车的监管中来，实现政府管平台、平台管驾驶人的制度，明确各方力量对网约车监管的职责，构建责任追究制度。
2.形成监管合力
保障网约车的安全出行，不仅要有公司内部的“家规”更要有职能部门制定的“行规”。目前，网约车的治理主要靠交通部门的约谈，但往往约谈过后实际效果不明显，需要各相关职能部门联合监管。首先，对网约车公司的行政处罚通过信用系统进行公告，利用互联网实现部门与部门之间的信息互通、资源共享。其次，对违反规定的网约车公司，各部门记录在案，建立诚信制度，联合执法。这样既消除了监管盲区，又实现了资源共享，还形成了监管合力，正所谓“一处违法，处处受限”。最后，各职能部门要做到统一标准、无缝对接、建立机制、形成合力，保证行政效率。
（三）强化网约车公司的内部管理
1.提高驾驶人员准入门槛
驾驶人员的综合素质决定了网约车行业的素质。网约车公司在招录驾驶人员的时候应该查清驾驶人个人信息，必要时与相关部门核实。信息包括有无前科、交通违法次数、是否有重大交通事故、征信情况等。要做到无交通肇事记录、危险驾驶记录、无记录、无酒驾记录、并且最近三个记分周期必须没有被记满12分的情况。兼职的网约车驾驶人与专职网约车驾驶人要求统一，要进行入职考试，并且要去当地车管所取得租车驾驶证和网络运输证，进行备案。在此基础上，本地的网约车驾驶人限制在持有本地户口，除本地户口外，外地户口
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