作者：郎 昆 冯俊新
来源：《法国研究》 2020年第4期
郎昆 冯俊新
【摘要】作为传统西方国家的代表，德国和法国的历史实践为我们客观认识和评价国有企业提供了重要研究素材。二战后，为恢复经济和解决社会问题，两国政府都有规划地成立并发展国有企业：联邦德国政府在汽车、钢铁等支撑经济命脉的基础性行业建立了一批国有企业；法国在二战前后也进行了多次国有化运动。此后，国有企业对于重振国家支柱产业，带动经济发展均发挥了重要作用。尽管在20世纪80年代两国先后进行了国有企业私有化改革，但至今国有经济仍占有相当比重。本文梳理了两国国有经济的发展历程，并在历史数据支撑的基础上，总结了两国国有企业发展的经验启示。
【关键词】国有经济 德国 法国 经济史
国有企业应该如何布局和发展，是一个理论界和实务界都长期关注的重要话题。据统计，截至2018年底我国非金融类国有企业资产总计210万亿，是GDP的两倍以上，成为最重要的公共资产。同时，近年来国
有企业以全国四分之一的经济规模贡献了近一半的税收，成为实现社会稳定的基础和公共财政的支柱。如何发展利用好国有资产，使之更好地服务于社会经济的发展和人民生活水平的提高，德国和法国国有经济的发展历程可以给我们提供一些经验启示。
德国、法国作为欧洲大陆的两个传统大国，其经济发展历程在西方发达国家中具有很强的代表性。二战结束后为恢复经济和解决社会问题，同时受福利社会思想影响，两国都有规划地成立并发展国有企业：战后西德联邦政府在汽车、钢铁等支撑国家经济命脉的基础性行业建立了一批国有企业；同时期的法国戴高乐政府也进行了大规模的国有化运动。大规模的国有企业对于重振国家支柱产业、带动战后经济恢复发挥了重要作用。到了20世纪80年代，为了提高国企运营效率和解决亏损问题，德法两国先后进行了私有化改革。尽管如此，在今天的德国和法国，国有企业仍在经济活动中占有一定比重：截至2017年底，德国国有企业总营业额为5718亿欧元，占GDP之比为17.6%；法国国有企业营业额占GDP之比也长期稳定在10%左右。德法两国的历史实践为我们客观认识和评价国有企业在经济发展中的作用提供了重要的研究素材，两国国有化和私有化的历史进程一定程度上也代表了同时期的其他西欧国家。
国内对于德国和法国国有企业的学术研究并不多，对两国国有企业发展历史和现状的梳理相对分散和简单。本文在查阅大量历史文献的基础上，较为细致地梳理了德法两国国有经济的发展历程，在可靠历史数据支撑的基础上提出了两点总结启示。对国有企业的定义，本文沿用了世界银行1995年发布的政策研究报告中的说法，即“政府拥有或政府控制的经济实体，它们从产品和服务的销售中创造主要的收入”，
该定义比较有代表性，既包括了中央控制和地方控制的国有企业，也包括了政府直接持有和间接持有的企业。
一、德国（西德）国有企业的发展历程
1. 二战后的国有化（1945-1960年）
第二次世界大战前，德国国有企业的数量很少。战争期间，希特勒采取了国家社会主义政策，有500家军工企业或其他支柱行业的公司在这一时期被国有化，庞大规模的国有企业成为法西斯政府发动战争的重要经济保障。
二战后，联邦德国为恢复国民经济，加大了政府对经济的干预，国有企业也被广泛使用。战后的西德联邦政府继承了普鲁士国家和德意志帝国的遗产，接收了一些受到破坏又无人经营的企业，同时政府为了迅速恢复经济，在一些支撑国家经济命脉的基础性行业建立了一批国有企业。其中包括具有国家垄断行业性质的铁路、邮政、通讯等大型公营企业，也包括在构建德国主体经济框架过程中扮演重要角的大众汽车有限责任公司、电力矿山联营公司、汉莎航空公司、公共住宅建筑公司等国有企业。
这些国有企业对德国战后恢复重建与稳定社会秩序发挥了两方面的重要作用：第一，推动了汽车和钢铁等重要行业的迅速恢复和发展。以汽车工业为例。二战后，德国汽车制造业的恢复与发展相当迅速，
当时还是国企的大众汽车公司起到了领军作用。大众在1947年平均每天只能生产约30辆“甲壳虫”汽车，而到1960年底已达到8000辆。除汽车外，在其他重要工业领域，国有企业均有力地促进了产业恢复和转型升级，使战后的德国再度成为欧洲工业的巨人。第二，解决了物价上涨、失业率增加、住房紧缺等社会问题。战后的德国百废待兴，面临着众多社会问题，国有企业为解决这些问题发挥了重要作用。这一时期，面对原材料和能源价格上涨，在电力、煤炭、铁路、钢铁和通讯等领域的大型国有企业都被用作平抑物价的重要工具，其经营和销售价格都受到国家的控制。正如德国经济学家托马斯文·哈尔茨所总结的，“没有这类规模经济生产的、价格相对低廉的公共商品，私人企业和整个经济的生产成本会大大增加，价格上涨将难以控制。”为解决战后的住宅短缺问题，德国政府出台了一系列政策加大公共住房的建设，培育和规范房屋租赁市场，同时也建立起国有住宅建筑公司来建造价低质优的经济适用房，为解决二战后普遍的“房荒”问题做出了重要贡献。
2. 两次私有化过程（1960年至20世纪末）
二战后，德国国有企业主要经历了两次集中的私有化改革：第一次是在上世纪60年代前后，主要针对联邦所属的大型国有企业。不同于英、法等国，德国私有化的目标是建设社会市场经济的基础，而不是解决财政赤字或者进行宏观调控。正如1960年代德国财政部的文件中所写，“私有化不是因为企业对国
家财政是亏空或者盈余的需要，而是根据市场经济体制的基本原理，让国家退出非国家任务的领域。”在该原则的指导下，政府国有企业对不同行业的存在必要性进行重新评估，凡具有竞争性质的领域，政府均应主动退出并让位于市场来进行资源配置。政府认为，民营化可以为公民和企业开拓新的活动领域，并且通过竞争强化成本意识，有助于提高效率和创新能力，从而最终提高整个经济效率以及德国经济在国际上的竞争力。
这一时期，政府对处于竞争性领域的四大国企（大众汽车公司、煤钢公司、电力矿山联营公司和汉莎航空公司）都进行了私有化改革。通过私有化，政府也实现了国有资产行业布局的调整，退出了部分“非公共任务”的竞争性领域，并在一些新的“公共任务”领域进行投资。特别是在1970年代以后，政府在新能源、环境和生态等新兴领域建立了新的国有企业。
德国第二次集中私有化是在上世纪的80年代末90年代初，主要针对通讯、邮政、铁路等国家垄断行业的国有企业。这类国有企业作为政府落实相应政策的工具，承担了较多的公共任务，盈利能力较差，很多长期以来都享受着公共财政的补贴。因此，这一轮改革的主要目标是在保证这些国有企业能够继续为社会公共事业提供更好服务的同时，提高效率，减少国家财政负担。由于这类企业直接关系到广大民众的利益和公共基础设施建设事业的发展，因此改革难度较大。在此次私有化过程中，德国对不同类型的企业采取了不同的方式：（1）对于大型国有企业（如铁路、邮政等），政府对其进行改组上市，并逐步减少政府的持股比例；（2）对于小规模的国有企业和不动产，政府主要采取直接出卖或拍卖的方法。
值得注意的是，尽管在私有化的过程中很多国企降低了政府的持股比例，但仍通过股权结构设计等方式保留了政府对企业的控制权。以大众汽车为例，作为德国汽车产业的代表，其股权结构设置就十分特殊。根据1960年生效的《大众汽车法》，除萨克森州政府外，其他股东无论占有该公司多少股权，拥有的投票权都不得超过票数比例的20%。该法还规定，所有需由股东大会做出的决议都必须获得五分之四的多数支持，而下萨克森州政府长期拥有大众20.2%的股权，因而对公司所有重大决策具有否决权。除此之外，在德国邮政、德国电信、萨尔茨吉特集团（钢铁）、莱茵集团（能源）、德国商业银行等重要企业中，联邦和地方政府至今仍以多种方式参股，很多仍是最大的股东。
经过了两次集中的私有化改革，德国国有企业数量大幅下降。在德国500个销售额最大的企业中，1982年联邦政府参股的企业共有45个，到1989年只剩下9个。联邦政府直接参股的企业数量也从1991年的136个减少为2002年的37个。国有企业在国内投资中的占比也从上世纪80年代初的12%，下降到了2017年的7.4%。
3. 国有经济现状
今天国有企业在德国经济中依然发挥着重要作用。根据德国联邦统计局统计，截至2017年底德国共有直接和间接参股的国有企业1.8万家，总营业额为5718亿欧元，占GDP之比为17.6%；总资产合计1.94万亿欧元，占GDP之比为60%；2017年国有企业固定资产形成497亿欧元，占全国的7.4%。特别是国际
一汽大众是国企吗金融危机爆发以来，德国国有企业的数量不降反增，据统计德国各级政府控股或参股的企业数量从2003年的1.3万家增加至2017年的1.8万家。
从所有制类型来看，德国国有企业可分为三类，联邦层面参股企业（Federation）、各联邦州参股企业（Land）和市镇参股企业（Municipality）。2017年共有联邦参股企业363家，各州参股企业1812家，市镇参股企业15839家。据联邦财政部统计，截至2014年底，联邦政府直接参股企业、机构和基金共计107家，间接参股且参股比例在25%以上的企业共计566家。两者合计673家，且主要集中在基础设施、教育科研、能源供应、信息通讯等领域。
从行业分布来看，德国国有企业主要集中于能源、供水、卫生、运输和社会服务行业。根据德国联邦统计局2017年对国有企业的统计报告，供水和能源供应企业占全部国有企业总营业额的38.7％，卫生和社会服务企业占比为12.8％，其次是运输企业，占比11.7％，三类行业占到了国有企业总营业额的60%以上。从成立的目的来看，仅有30%的德国国有企业是根据公法成立，为实现特定的政策目标，并不以盈利为目的运行。其余的70%的国有企业则是按私法建立有限责任公司或股份公司，企业完全按照市场的方式管理运行，并由政府控股或参股。
二、法国国有企业的发展历程
1. 三次大规模国有化（1936-1985年）
国有企业在法国有较长历史，早在十七世纪中期至十八世纪末就出现国家所有制的雏形，当时公路、运河、邮政和火器工场均属国家所有，并于1878年修建了第一条国有铁路。
法国第一次大规模国有化是在一战以后，特别是1936年“人民阵线”政府的改革运动。一战以后法国政府将德国归还的阿尔萨斯-洛林铁路、阿尔萨斯钾矿、国营氮工业局及大批不动产收归国有。同时为了恢复战后经济，政府还建立了国营农业信贷银行、国营罗讷河开发公司等机构。1936年4月，左翼政治联盟“人民阵线”在选举中获胜，并开始了国有化改革，先后将三家军火企业（施奈德军火工厂、蒙契吉军火工厂、雷诺坦克工厂）、两家航空制造工厂和全国的铁路收为国有。同时还改变了法兰西银行的法律地位，在保留了私人股权的基础上确立了国家在该银行中的决策权。1938年10月人民阵线政府失败，国有化改革也随之中止。
法国第二次国有化高潮是在二战以后，戴高乐政府进行的国有化运动。受英国福利社会思想的影响，
二战后的法国各界人士也希望政府通过国有化和结构改革，有效干预经济，恢复生产活动，解决社会问题。在此背景下，从1944年起戴高乐政府先后把一些银行、保险公司和公用事业部门收归国有，包括法兰西银行、里昂信贷银行、通用银行、国民工商银行和国民巴黎贴现银行，以及34家保险公司。政府还成立了法国煤炭公司、法国煤气公司、法国电力公司、原子能总署，将各飞机制造厂和各航空公司收归国有，组成单一的航空网，并无偿没收了雷诺汽车公司。除此之外，政府还在运输、通讯、领土整治等领域建立了一批混合经济公司。截至20世纪40年代末，法国国有企业已占据电力、机器制造、化工、军火、运输、邮电部门的就业人数和营业额的45%，国有银行占存款总额的59%，和贷款总额的49%。到1954年，按照从业人数计算，国有经济在公共设施领域占比83%，在交通运输和通讯行业占比69%，在公共服务领域占比41%。截至1959年国有经济贡献了法国GDP的13.4%，贡献了固定资产投资的38.8%。
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