任婉荞 / 对外经济贸易大学博士研究生
1. 中华人民共和国工业和信息化部：v/n1146312/n1146904/n1648362/n164836
3/c6011922/content .html ，最后访问日期：2019年4月1日。
2. 中华人民共和国工业和信息化部：v/n1146312/n1146904/n1648362/n1648363/c6011922/content .html ，最后访问日期：2019年4月1日。
3. 中华人民共和国工业和信息化部：v/n1146312/n1146904/n1648362/n1648363/c6600517/content .html ，最后访问日期：2019年4月1日。
2009年，中国汽车产销量跃居世界首位，并且在此后九年连续保持产销量第一。这一成就很大程度上得益于中国巨大的市场需求、企业日益增强的生产能力和自主品牌的快速发展。2017年，中国汽车业产销量更是高达2901.5万辆和2887.9万辆1，新能源汽车快速发展，产销
量分别达到79.4万辆和77.7万辆2。然而，中国汽车市场的增速于2018年遭遇增长拐点。自2018年以来，中国汽车产销量持续出现负增长，其全年产销量为2780.9万辆和2080.1万辆，同比分别下降4.2%和2.8%3。
客观而言，中国汽车
消费市场尚未呈现饱和状态，只是在全国经济
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大环境和汽车产业转型阶段，中国汽车销售市场高速增长状态放缓，低速增长趋势日益明显。不过，值得注意的是，尽管2018年中国汽车市场陷入低迷，但是在新能源汽车方面，其产销量仍保持了61.7%的
高速增长。可以说，这种增长一方面是产业的发展趋势、市场的选择，同时也是宏观产业政策、税收优惠、政府补贴共同作用下的结果。
宏观产业政策、税收优惠、政府补贴在中国汽车业发展过程中扮演着重要角。在产业政策方面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（1986-1990）》提出了把汽车制造业作为国家的重要支柱产业、1992年“中共十四大”将汽车业列为国民经济支柱产业，从宏观上明确了汽车业在我国国民经济中的地位；“合资经营”、“三大三小”布局、《汽车产业发展政策》、《汽车销售管理办法》以及“三包政策”等从生产、销售、售后等微观实施方面对汽车业进行引导与扶持。在税收方面，中央政府、地方政府通过降低税率、推行特殊企业所得税缴纳标准实施相应优惠，如通过制定标准将部分企业纳入需要国家重点扶持的高新技术企业范畴，降低其企业所得税税率；又如，财政部、国家税务总局以及海关总署联合发布的《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》，降低了设立在西部地区的属于鼓励类产业企业的所得税；再如，直接免除新能源汽车购置税、车船税。在补贴方面，政府
通过降低费用、提供资金支持以实施补贴政策，推动汽车业的发展。如，对“汽车下乡”、“新能源汽车”实施补贴措施。
从产业发展沿革角度来说，产业政策明确了中国汽车业的发展方向和路径；税收优惠激活了企业发展动能、减轻了企业税收负担；中央政府和地方政府对汽车企业的补贴有利于激发市场活力，保证了汽车行
业主要经济效益。在汽车产业转型时期，政府出台有关新能源汽车政策成为中国自主品牌实现在全球范围内“弯道超车”的有力支撑。不过，政策的初衷和预期效果也在市场运行过程之中得到了现实的反馈。在产业政策的扶持和补贴红利的作用之下，大批企业涌入新能源汽车市场，产品质量良莠不齐，“骗补”问题严重。
一、新能源汽车政府补贴的类型及其存
在的问题
2009年，国务院办公厅公布了《汽车产业调整和振兴规划》，提出“启动国家节能和新能源汽车示范工程，由中央财政安排资金给予补贴”。同年，财政部发布《关于开展节能和新能源汽车示范推广试点工作的通知》，明确“对试点城市公共服务领域购置新能源汽车给予补助”。由此，中国新能源汽车补贴政策正式落实并实施。十年之余，中国新能源汽车补贴政策经历了由试点到区域到全国、由公共服务领域表1 新能源汽车补贴政策实施阶段
实施内容
政策名称
推广范围
2009年
试点工作
《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》
北京、上海、吉林、辽宁、山东、湖北、湖南、安徽、浙江、江西、重庆、云南、广东
2013年区域实施《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》
京津冀、长三角、珠三角等细颗粒物治理任务较重的区域2015年
全国推广
《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》
全国
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补贴到私人领域补贴的有层次、有针对性的推广阶段（见图表一）。补贴标准逐年提升，补贴力度逐年降低。新能源汽车企业在补贴红利的驱动之下，不断发展。
补贴作为政府补助项下的一部分，可以说对于车企的发展和经济收益起到了一定的作用。根据上汽集团公司年报4、重庆长安汽车股份有限公司年报5以及其他上市汽车公司年报显示，政府补助是集团从政府无偿取得货币性资产和非货币性资产，一般分为两大类，一是与资产相关的政府补助，主要包括土地拆迁补助、固定
资产采购补贴以及技术改造等，二是与收益相4. 《上汽集团2018年半年度报告》，staticinfo/finalpage/2018-08-31/1205361134.PDF ，最后访问日期：2019年4月3日。5. 《重庆长安汽车股份有限公司2018 年半年度报告》，staticinfo/finalpage/2018-08-31/1205362457.PDF ，最后访问日期：2019 年4月1日。
6. BEV ，即纯电动车；PHEV ，即插电式混合动力车；FCEV ，即燃料电池车。根据本文需要，此处仅列出新能源乘用车的一般补贴标准。
关的政府补助，主要包括项目开发补助以及财政补贴等。在本文中，政府补贴主要指由中央和地方对于新能源汽车研发制造以及销售方面的补贴。（一）生产补贴、投资补贴和购置补贴一般而言，按照受补贴对象和被补贴标的的不同，国家补贴模式分为生产补贴、投产补贴和购置补贴。生产补贴是指政府对企业在生产阶段出售的产品进行补贴，补贴强度为每单位产出补贴的金额；投产补贴是指政府对企业在投产阶段建设的产能进行补贴，补贴的强度
为每单位产能补贴的金额；购置补贴是政府对
表2 2009-2018年新能源车补贴政策
政策名称
补贴标准及对象6
BEV PHEV FCEV 2010年-2012年《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》≤6万
≤5万
N/A
规模达到5万辆，补助退坡2013年《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》
根据续航里程80-250km 补
贴3.6-6万不等
3.5万/辆20万/辆
2014年-2015年《关于进一步做好新能源汽车推广应用工作的通知》2014年退坡10%；2015年退坡20%2016年
《关于2016年-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》
根据续航里程100-250km 补贴2.5-4.5万不等3万/辆20万/辆
2017年《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》根据续航里程100-250km 补贴2-4.4万不等
2.4万/辆20万/辆2018年
《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》
根据综合因素补贴1.5-6.6万不等
2.2万/辆20万/辆
2019年
《关于进一步完善新能源汽车
推广应用财政补贴政策的通知》
根据续航里程250-400km
补贴1.8万
≥400km 补贴2.5万
≥50km 补贴1万/辆
N/A
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需求者购进的产品进行补贴，补贴强度为每单位产品不同的金额7。在新能源汽车方面，国家补贴政策则集中着眼于购置补贴。从2009 年至今，中央发布了一系列关于新能源汽车补贴的政策（见图表二），先后通过补贴试点范围内的公共服务领域消费端、补贴试点城市内的私人消费端以及继续推动公共服务领域消费端、补贴所有消费者，落实新能源汽车推广战略。可以说，政府对于新能源汽车的补贴本质是通过购置补贴刺激消费，从而鼓励生产企业不断创新研发，在汽车产品结构转型升级初期，引导企业生产符合政策目标需要、符合市场需求的产品。
然而，在购置补贴实施的十年中，政府实施的产业政策并没有达到预期的目标。新能源汽车补贴政策的宗旨在于，第一，通过产业政策引导，实现节能减排、促进生态文明建设；第二，规范新能源汽车生产活动，促进产业优化升级和汽车业的持续健康发展；第三，落实国家能源安全战略。由此可见，国家制定并实施关于发展新能源汽车的产业政策并非出于直接的商业目的，而是指向社会公益方向，通过扶持新能源汽车达到加快燃油替代，减少汽车尾气排放，促进节能减排和能源安全8。而政府想要引导汽车企业以实现该宗旨，一方面，需要不断促进其进行技术研发，使其产品技术满足节能环保的标准与要求，另一方面，也要满足市场的要求和消费者需求，通过产业政策先行，激发市场活力，逐步实现市场在配置资源中的基础性地位，将产业发展交还于市场经济。但是，购置补贴的逻辑在于，通过补贴消费者、
7. 徐齐利、聂新伟、范合君：《政府补贴与产能过剩》，载《中央财经大学学报》2019年第2期，第98-
128页。
8. 中华人民共和国财政部：v/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201603/t20160302_1828176.html ，最后访问日期：2019年4月2日。
9. 如《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中指出，“中央财政将安排资金对示范城市给予综合奖励，奖励资金将主要用于充电设施建设等方面。具体奖励办法及标准另行制定。”参见v/zhengwuxinxi/tongzhigonggao/201309/t20130916_989833.html ，最后访问日期：2019年4月1日。 10. 聂新伟：《我国新能源汽车消费补贴政策的演变及效果评析》，载《中国物价》2019年3月，第16-18页。
刺激消费端，进而调整供求关系、拉动生产。这种看似“倒置”的措施可以从源头上贴近市场。但是根据补贴实施的情况来看，从消费市场来看，大部分消费者更多是被补贴后的价格所吸引，对于产品本身质量、性价比的认可程度并不是很高；从生产方面来看，企业为了获取补贴，一味“迎合”补贴标准而未能扎实地从技术研发与提升角度入手、真正实现产品优化升级，进而导致“骗补事件”频发；此外，从配套设施来看，上述中央下发的文件中9提出，地方政府应当对充电桩等配套装置进行资金支持。而在投产上，目前新能源汽车配套设施并不能充分满足新能源汽车充电需求，使得纯电动车等续航里程无法媲美传统燃油车的弊端凸显。
从经济分析的角度来看，一般来说在自由竞争市场中，供求主体会通过自由交易形成市场均衡价格。但是，因为消费补贴的介入将降低消费者的单位支付从而实现需求的增加。而面对新增的需求，供给主体会通过扩大产能、提高产量，尽可能多地获取新增市场利润。短期来看，在没有新进入厂商的情况下，新增需求会提高在位企业的经营绩效，表现为利润大幅增长。长期来看，随着市场进入主体的增多和在位企业产能扩张，将会出现竞争加剧下行业利润率水平下降和产能过剩问题10。目前，中国新能源汽车补贴已经实施了十年有余，从政策实施之初到中期过渡到补贴逐渐退坡，中央和地方政府的补贴力度在逐步减弱，但是补贴规模仍然很大。整体来看，新能源汽车上市企业获得政府补贴资金规模呈现出明显的增长趋势。自2012
年消费补贴政策全面推广应用以
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汽车节能
来，补贴资金规模保持高速增长态势。根据新能源汽车上市公司财务数据统计，2012年政府补贴金额达到38亿元，2013年补贴规模突破40亿元，2014年补贴规模达到近62亿元。即使在2017年执行更严厉退坡政策的情况下，当年的补贴金额仍高达110多亿元，较之2013 年增长 282%。截至2017年底，我国新能源汽车财政补贴规模已达到1290亿元，其中中央财政补贴达到790 亿元，地方财政补贴达500亿元。大规模的政府补贴的目的在于促进技术升级，然而企业在补贴红利的吸引之下纷至沓来，在产业政策意图逐渐退出的背景下，通过集中扩张产能规避退坡政策，其后果则必然是产能过剩。
综上而言，购置补贴政策促进了新能源汽车产销量的快速增长，但是该产业政策的落实并没有达到其应有的目标。骗补问题、补贴机制落实不到位的问题、配套设施不完善的问题以及政策实施过程中出现了产能过剩的问题皆影响了政策的宗旨，进而导致在补贴退坡之后，引发市场竞争机制无法顺利“接手”产业政策指导下的新能源汽车市场的担忧；汽车产业转型升级、产品技术的发展将面临真正的考验。
（二）中央补贴和地方补贴
根据政府补贴的来源不同，新能源汽车的补贴又分为中央补贴和地方补贴。中央补贴即适用于全国范围内的补贴标准；而地方补贴则是根据中央政策文件，由地方政府制定的对新能源汽车及相关设施进行补贴的方案。相较于中央补贴的普适性，地方补贴则成为补贴问题滋生的重要之隅，也是存在引发竞争担忧、妨碍全国统一市场建立的关键一环。
2010年，财政部、科技部、工信部和发改
11. 《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》“第四条：中央财政对试点城市私人购买、登记注册和使用
的新能源汽车给予一次性补助，对动力电池、充电站等基础设施的标准化建设给予适当补助，并安排一定工作经费，用于目录审查、检查检测等工作”，“第六条：地方财政安排一定资金，重点对充电站等配套基础设施建设、新能源汽车购置和电池回购等给予支持。”
12. 中华人民共和国财政部：v/zhengwuxinxi/tongzhigonggao/201612/t20161229_2508628.html ，最后访问日期：2019 年4 月1日。
委联合发布《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》，要求地方财政对新能源汽车购置给予支持11。2010年至2016年，新能源汽车补贴政策并未对地方补贴额度加以限制，地方政府可以根据当地的实际情况进行补贴安排，新能源示范推广地方政府基本按照与中央1:1的比例进行补贴。可以说，地方补贴给予了地方汽车业以及本地汽车企业以“有力”支持，地方企业补贴政策也成为汽车企业布局销售市场的考量因素之一。2016年12月，财政部发布《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》提出，地方补贴额度不能超过中央补贴额度的 50%12。地方补贴开始随着补贴政策退坡，也其开始受到相应的约束。2018年，全国多数地方补贴保持与国家1:0.5的比例实行。在反馈机制方面，部分车企为了避免地方补贴差异给消费者带来的影响，着手实施全国统一定价策略。2019年3月，财政部、工信部、财政厅、发改委联合发布《关于进一步完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》提出，“地方应完善政策，过渡期后不再对新能源汽车（新能源公交车和燃料电池汽车除外）给予补贴，转为用于支持充电（加氢）基础设施‘短板’建设和配套运营服务等方面。”
实施地方补贴的宗旨是配合政府补贴，在落实中央补贴的基础上共同促进新能源汽车企业的发展，提升新能源汽车产品的质量和核心竞争力。但是，在政策落实过程中，地方政府为了地方经济利益，采取相应措施实施“地方保护”。其一，通过设置进入壁垒，限制外地企业、品牌进入本地市场。如，要求外地企业在
当地投资建厂或设立公司，要求外地企业采购
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