作者： 乐晓辉林雄斌杨家文
来源：《国际城市规划》 2018年第1期
摘要：我国一些大城市已经采取小汽车牌照限制政策来应对城市快速机动化下交通问题的挑战，但这些政策实施的社会效益和需要进一步完善的政策细节缺乏系统的评估。本文在梳理各城市限牌政策的具体内容和实施影响的基础上，构建一般社会效益评估的模型框架，对竞价、摇号、混合等限牌模式进行社会效益的经济学分析，并与不限牌模式和理想限牌模式进行对比。另外，结合该政策探讨其对城市区域一体化发展和社会不同体的影响。结果表明，在交通问题日益显著的背景下，限牌可显著提升社会效益，而且理论模型显示“竞价”方式的社会效益更优。然而，无论是强调效率还是公平，竞价还是摇号，现有方案都需要一系列配套政策，应在实际操作过程中不断完善，以提升政策实施的效果。因此，政府需在限牌政策模式和细则制定、小汽车使用管理、公共交通体系完善和政策信息透明化等做出协同改善。
关键词： 小汽车限牌；经济分析；社会效益评估
作者： 乐晓辉，北京大学硕士研究生。1401213711@pku.edu
林雄斌，北京大学博士研究生。linxiongbin@sz.pku.edu
杨家文（通信作者），北京大学教授，博士生导师，“鹏城学者”长期特聘教授。yangjw@pkusz.edu
引言
随着我国成为全球最大的汽车消费市场，由小汽车数量的膨胀而带来的交通拥堵、能源消耗，空气污染等一系列问题也引发了大量关注。截至2015 年底，我国机动车保有量达2.79亿辆，全国有40 个城市的汽车保有量超百万辆，其中，北京、成都、深圳等11 个城市超过200 万辆。无论从机动车总量还是增长速度上，均远远超过了2005 年国务院发展研究中心对2020 年汽车增长的估计[1]。小汽车的使用，在丰富城市生活和社会活动的同时也带来了城市空间蔓延、土地资源过度开发、交通出行成本增加等诸多问题。若不及时采取有效的交通政策，城市小汽车拥有和使用的扩张将显著影响社会效益。因难以单纯依靠市场机制将私家车出行的负外部性及社会成本自动转移至个体的出行决策，所以需要政府通过政策干预来调整私家车拥有与出行行为[2]。为了从源头上有效控制汽车的增长，国内部分城市先后颁布了车牌限购政策（VPR: Vehicle PlateRestriction），即政府通过定期发放一定低于市场需求的车牌数量，由公众通过竞价、摇号或者组合的方式竞得车牌，从而实现对私人小汽车拥有速率的控制。
长期以来，交通需求管理（Transport Demand Management）被认为是解决城市交通拥堵的有效策略，如被广泛讨论的车辆限行限购和拥堵收费[3-6]。虽然有学者运用经济学理论方法进行交通拥堵收费
的制度分析，但国内城市尚未将此运用于交通管理实践[7]，而车辆限行限购措施由于较好的可操作性而被地方政府广泛接受。例如，王兰兰等、艾斯克兰（Eskeland et al.）从实施效果、社会接受度和能源消耗等角度分别探讨了墨西哥和北京限行政策对缓解交通拥堵的作用[8,9]。鉴于1990 年新加坡实施有限数量车牌“限牌”政策的效果[10-12]，1994 年以来，我国一些大城市开始采用车牌限制政策，尤其是上海私车牌照竞价政策呈现一定的有效性而被逐渐认可[13-15]。
但是，针对“限牌”的社会效益与影响，国内外的关注点和采用的方法则存在差异。国外学者倾向于运用理论模型，从经济学视角对不同限牌手段的效益进行探讨。在限牌模式上，李善军对比上海竞价和北京摇号，从理论层面揭示了竞价的高社会效益性[16]。朱山江在建立考虑家庭对私家车拥有及使用决策影响的理论模型基础上，对比分析了多种限牌模式的社会效益差异[17]。此外，科尔（Koh）也指出具体竞拍方式和牌照的可转让性将影响社会效益的大小[18]。国内研究更多从定性的角度分析“限牌”政策的实施效果及其公平影响，有些结果表明，摇号会降低资源配置效率，或出现寻租弊端，加大监管难度；而价格机制遴选出的汽车使用者的出行将带来更大的外部性，未必能使经济效率最大化[19-21]。定义和衡量限牌的效益是一件复杂的事情，需要将该政策与城市活动、体决策的差异性等现实系统关联。总体来说，我国汽车限牌政策已经发挥了一定的作用。交通政策作为公共政策的主要类型，应兼顾经济效率与社会公平。一个更有效的限牌政策及其配套措施，不仅需要对比现有三种模式的实际实施和社会效益差异，也要系统考虑该政策对城市活动、社会公平的影响。
因此，本文在梳理各城市限牌政策的基础上，通过构建效益评估关系模型，对不限牌和三种模式限牌政策进行社会效益的经济学分析，并探讨政策对城市发展和社会层面的影响。模式探讨方面，将汽车使用的社会效益和社会成本共同纳入决策框架，采用净社会效益这一指标来衡量。最后基于上述分析，提出车牌限制政策及其相关配套政策的建议，帮助提高政策实施的社会效益。
1 “ 限牌”政策概况
目前，国内共有7 个城市实施了私车牌照的限制政策（表1），这些城市都具有较高的机动车保有量和每公里道路机动车总量，除贵阳外，其他城市的机动车均超过了200万辆（表2）。其中，上海采用竞价拍卖，北京和贵阳采取摇号，其他城市采用了“摇号+ 竞价”的组合模式。为达到控量目的，各城市将每年发放的指标额度限制在8~15 万之间。为了防止汽车“政策性增长”，城市车牌限购政策从颁布到实施一般仅间隔数个小时。虽然显示了较高的行政效率，但也受到了公众的质疑[13]。这些政策具有时间和空间溢出效应，使得本城市和周围城市居民的汽车消费大大提前。这种小汽车提前消费主要来自政策不确定和短缺供给所引发的过度需求[14]。
2 不同车牌配给模式的社会效益评估
基于以上认识，通过构建效益评估模型，以进一步理解不限牌和限牌情况下的社会净效益的差异，并具体对竞价、摇号及“竞价+ 摇号”组合模式等三种不同的限牌模式，进行社会效益的经济学分析。
2.1 效益评估模型
2.1.1 车牌需求与供给基本分析框架
由于车牌带给居民个体的效用不同，居民对它的支付意愿（WTP）也随之呈现差异化的分布。按照支付意愿的高低排序，可以得到车牌消费的边际效用线（既是个人的边际效用线，也是社会边际效用线）。从另一个角度看，该曲线同时也是对车牌的需求曲线D（图1a）。从城市系统的角度出发，增加的车辆将带来对道路资源的消耗，而过剩的小汽车使用带来的一系列交通拥挤、事故、尾气排放等直接
的负外部性问题，以及进而产生的能源消耗、经济发展瓶颈、社会公平、气候变暖等影响，则可被认为是政府提供这些小汽车使用权所应支付的社会成本。社会的边际成本曲线为上升的曲线MC，即每多供应一单位的车牌，就会带来一定量的社会成本的增加（图1b）。政府每月发放一定数量的车牌，边际成本曲线可近似为逐月上升的水平线MC(S)，该曲线也是短期内的供给曲线，它与需求曲线D 相交，在某一车牌供应数量时达到均衡。
2.1.2 分析模型的构建
在一个道路不拥堵、尾气污染也能自我净化的低小汽车拥有量和使用度情况下，除去道路基础设施建设的固定成本，车牌消费的社会净效益几乎等于居民通过使用小汽车给社会创造的总收益。而一旦有了汽车使用超过一定容量，则产生拥堵和环境负外部性，社会净效益将大打折扣。此时，是否限牌和限牌模式将对社会净效益造成极大影响，其值通过以下公式表示。
社会净效益 = 社会效益（SS）- 社会成本（SC）=F（Q，M）-Q’×MC ……式 （1）
小汽车摇号网站 上式中，Q 为政府提供的汽车牌照额度，M 代表获得牌照的个体能够带来的社会效益，F（Q，M）代表车牌消费带来的社会效益，是个人效用的加总。Q’ 代表实际增加的小汽车使用量，应该是Q 的正向函数，同时受小汽车使用政策的影响。MC 则代表小汽车使用的边际外部成本。车牌发放的社会净效益取决于社会效益的提升和社会成本的降低。在车牌发放数量给定的前提下，社会效益的大小取决于限量供给的车牌是否被边际效用相对高的体获得，社会成本的高低取决于增加的车牌是否带来相应的车辆使用增加和交通外部性增加。
在一个政府无干预或干预相对较弱的车牌市场中，车牌供给相对宽松，居民几乎不需要支付额外成本就能获得车牌（图2a），车牌需求量即为供应量Q1，消费者剩余为三角形a0d 的面积。此时假设小汽车使用的单位外部成本为P0，那么，社会净效益=（三角形a0d －矩形0ecd）的面积=（三角形abe －三角
形bcd）的面积。随着车牌供应限额，假设当车牌供给数量由Q1 减少到Q2，社会净效益仍然为三角形abe 面积－三角形bcd 面积，它的值明显增大，当Q2 移动到理论上的均衡点Qs 时，社会净效益达到最大（图2b）。
从理论模型上看，能否达到净效益的最大值取决于政府投放的牌照额度与城市为其支付的外部成本是否匹配，但无论如何，限牌的社会净效益将始终大于不限牌下的情况。实际情况也是如此。上海自1990 年代初就对土地、道路资源和小汽车发展前景做了准确预判，于1994 年实施牌照拍卖制度，这一举措不仅为上海的骨架路网及轨道交通建设争取了宝贵的时间，也使得上海目前的小汽车总量控制在一个尚可接受的范围内[22]。研究表明，一个城市的小汽车拥有量与其人均可支配收入密切相关[23]。据估算，政策的实施共为上海减少了超过300 万辆汽车（图3）。多年限牌累积的长期效应从总体上降低了上海小汽车使用的社会边际成本（MC），从而相对提高了限牌的社会效益。反观国内其它城市，由于限牌之前早已存在一个庞大的小汽车使用基数，限牌时的外部成本初始值较高，使得总量控制和治堵治污的效果甚微。
2.2 不同限牌模式下的社会效益分析
在城市拥堵、污染等困扰的倒逼之下，各城市政府纷纷意识到限牌的必要性，开始尝试一种以定额投放而非直接定价的数量管控策略。不同的车牌投放模式将造成居民差异化的消费心理、决策取向和行为偏好，进而决定最终获得的社会净效益的规模。
2.2.1 竞价模式
在采取竞价模式的上海，遵循的是“价高者得”的市场规律。理论上，消费者基于对自身可通过小汽车获得的效用和对车牌竞拍市场的判断出价，出价价格位于前Qs 的居民获得车牌（图4）。但在实际中，市场竞拍成交价格曲线（B）往往会略低于边际效用曲线，社会效用分成两部分，即消费者剩余（多边形abcd 的面积）和财政收益（多边形dce0 的面积）。随着居民收入水平和支付能力的提高，加上每月得不到满足的车牌需求的累积，拍卖市场价格节节攀升（图5）。竞价曲线上移的同时，政府从中获取的财政收入也不断增加，更多的消费者剩余转移为政府财政收入。在规定供给数量的前提下，“竞价”模式无损于社会效益，社会净效益的最大化则通过对社会成本的控制来实现，包括制定政策调节小汽车使用，即最大程度地减小边际成本（MC）和汽车使用量（Q’）。
2.2.2 摇号模式
理想的摇号模式下，由于大家的中签几率相等，中签者的边际效用曲线如图6a 中L 所示，此时的社会效益= 三角形ab0 的面积，其值明显小于竞拍模式。然而，在具体操作过程中，以“倡导公平”自居的摇
号将会由于需求结构发生变动，带来更大的不可预见的效益损失。如图6b 所示，限牌带来的恐慌使得许多原本不急于购车的个体进入摇号程序，大大增加低边际效用体数量，这一现象直观体现在摇号基数的急剧上升和中签率的下降上（图7, 图8, 表3）。在图6 中显示，即边际效用曲线D1 上的部分支付意愿较低的人比例增大，数量上增加Q3-Q2，这部分曲线拓展变为D2。因为指标数在参与摇号的不同效用个体间按均等机会分配，从而使得原本高效用车牌需求者获得车牌的机会大为降低。并且，“指标有效期为6 个月，逾期未使用的，视为放弃指标且自有效期届满次日起，两年内不得申请增量指标”这一规定，造成这批摇到车牌的低效用体往往舍不得放弃指标而提前购车。但是，近期来说小汽车对该体又并非最佳的出行模式，车牌所能创造的效益远低于使用小汽车而带来的负外部性的增加。社会效益= 多边形abc0 的面积（图6b）＜三角形ab0 的面积（图6a）。随着低效用者的不断加入，同样数量的车牌所能带来的社会效益不断降低（图6b中由L′ 到L″）。为了提高摇号模式下的社会净效益，应该完善摇号细则的制定，通过提高进入门槛来减少低效用者的进入，提高资源配置效率，增加社会效益。同时，鼓励获得车牌者延迟使用，而不是要求六个月之内必须购车，以控制车辆使用增加带来的边际社会成本增长。
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