张利国 徐 翔
[摘要]近年来，频频发生的食品安全事件反映出我国食品安全所面临的严峻形势，食品安全已经成为我国目前政治和经济生活中普遍关注的热点问题。而食品召回对于维护食品安全，提高食品质量有着积极作用。本文介绍了美国的食品召回制度，总结了其成功做法，并从中得出了促使我国食品召回制度尽快、有效实施的几点启示。
[关键词]食品召回制度 食品安全 启示
[中图分类号]R155.5 [文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2006)—06—0127(03)
[作者]张利国 博士研究生 南京农业大学经济管理学院 江苏南京 210095
徐 翔 教授 博士生导师 南京农业大学经济管理学院 江苏南京 210095
一、引言
召回制度最早起源于美国汽车伤人案件，后来应用到可能对大众造成伤害的食品、药品和化妆品等领域，
并逐渐为经济发达国家所接受。所谓食品召回制度是指食品生产商、进口商或经销商在获悉其生产、进口或经销的食品存在危及消费者健康安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题食品，予以更换、赔偿，以消除缺陷产品危害风险的一种制度。
汽车召回制度近年来，我国食品安全事件日益增多，食品安全问题受到广泛关注。而随着“缺陷汽车产品召回制度”在我国的正式确立,“食品召回”渐渐成为政府部门、学术界关注的焦点问题。2002年11月北京实行了“违规食品限期追回制度”，成为我国食品召回的开端。各地卫生行政部门2004年也曾经在卫生部的要求下，责令有关企业公告收回其生产的不合格植物油。食品召回体系是一个涉及食品生产者、销售者、消费者等多个利益主体，并且涵盖法规制定、市场监管、部门协调等多个管理环节的庞大系统。然而，由于目前我国食品召回管理部门职责不清，食品召回法规体系不完善，导致对缺陷食品管理的低效与无序。目前的食品召回实际上只停留在工商局和销售者或生产者之间关于禁止销售某种食品的浅表层面，尚未形成一套科学完整的食品召回体系。美国是最早实施召回制度的国家，体系比较成熟。因此，在食品安全形势不容乐观的今天，借鉴美国食品召回制度的成功经验，将对我国食品召回制度的尽快、有效实施提供帮助。
二、美国食品召回制度简介
1.美国食品召回制度概况。实施食品召回制度的目的就是及时收回缺陷食品，避免流入市场的缺陷食品对大众人身安全损害的发生或扩大，维护消费者的利益。美国食品召回制度是在政府行政部门
・他山之石・ 农村经济 2006年第6期
的主导下进行的。具体而言，负责监管食品召回的是农业部食品安全检疫局(F SIS)、食品和药品管理局(F DA)。F SIS主要负责监督肉、禽和蛋类产品质量和缺陷产品的召回,F DA主要负责F SIS管辖以外的产品，即肉、禽和蛋类制品以外食品的召回。美国食品召回的法律依据主要是:《联邦肉产品检验法》(F MIA)、《禽产品检验法》(P PIA)、《食品、药品及化妆品法》(FDCA)以及《消费者产品安全法》(CPSA)。FSIS和F DA是在法律的授权下监管食品市场，召回缺陷食品的。
2.美国食品召回的分级。目前，美国FSIS和FDA依据缺陷食品可能引起的损害将食品召回分为3个级别：第一级是最严重的，消费者食用了这类食品将肯定危害身体健康，甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害，消费者食用这类食品后不会引起不利于健康的后果。食品召回级别不同，召回的规模、范围也不一样。根据FSIS记录,1982年～1998年召回肉类和禽类产品479起，涉及数量5.93万吨，其中第一级召回占召回次数的52%，占召回总数量的64%；第二级召回占召回次数的40%，占召回总数量的29%；第三级召回分别占次数和数量的8%和7%。召回可以在批发层、用户层(学校、医院、宾馆和饭店)、零售层，也可能在消费者层次。
3.美国食品召回的程序。美国食品召回遵循着严格的法律程序，其主要步骤如下:
(1)企业报告。食品的生产商、进口商或者经销商在发现其生产、进口或经销的食品存在关系到大众安全
的问题时，应在掌握情况的24小时内向FSIS或FDA提交问题报告。如果FSIS或F DA得到举报或通过诉讼案件等渠道获悉食品质量存在问题，要求企业予以说明，企业也必须提交书面报告。企业提交报告，并不表示一定召回产品，是否需要召回，由F SIS或F DA专家委员会根据危害的评估报告来判断。
(2)FSIS或FDA的评估报告。在收到企业的报告后,FSIS或FDA不但要迅速对食品是否存在缺陷以及缺陷等级进行评估，还要根据食品上市的时间长短、进入市场的数量多少、流通的方式以及消费体等资料，评估造成危害的严重程度。
(3)制定召回计划。FSIS或F DA的评估报告如果认定食品存在缺陷并应当召回，企业一方面应立即停止该食品的生产、进口或销售，通知零售商从货柜上撤下该食品；另一方面，根据食品的缺陷等级、进入市场的方式、销售的区域以及流通中的数量和已经销售的数量等，制定缺陷食品的召回计划。
(4)实施召回计划。企业制定的缺陷食品召回计划经FSIS或FDA认可后即可以实施。首先由F SIS 或FDA在自己的网站上或向新闻媒体发布召回新闻稿，然后由企业通过大众媒体向广大消费者、各级经销商公布经F SIS或F DA审查过的、详细的食品召回公告，最后在F SIS或FDA的监督下，企业召回缺陷食品，对缺陷食品采取补救措施，或销毁或更换，并同时对消费者进行补偿。
三、美国食品召回制度的成功经验
美国在实施食品召回制度的过程中，逐渐积累了自己的经验。
1.由政府职能部门主导实施食品召回。从表面上看，美国食品召回是企业的自愿行为，实质上是在政府职能部门监管下实施的强制行为。食品召回的范围、规模和告知大众的内容，最终都是按照F SIS 或F DA要求进行的。消费者利益能得到很好的保护，不能完全归因于消费者保护自己权益的意识强，而是因为美国政府有一套能够帮助弱小消费者的机制。
2.完善的食品召回法律法规。美国食品召回依据《联邦肉产品检验法》(FM IA)、《禽产品检验法》(PPIA)、《食品、药品及化妆品法》(FDCA)以及《消费者产品安全法》(CPSA)等法律，食品召回有一套严格的分级标准和操作程序。如果企业不与政府部门合作，发现问题有意隐瞒，不仅要承担行政责任，还面临以违反上述法律法规的罪名被起诉而承担刑事责任的风险。
3.政府和企业食品召回责任的明确化。美国的食品召回制度充分体现了政府对市场经济的管理，但政府的这种管理并不是代替企业决策。在美国，政府不对投入市场前的产品进行鉴定，仅进行形式认证，标准由企业提出，进行规范，产品投入市场之后抽查产品一致性。一旦出现问题、发现隐患，责任完全由企业自身承担，政府有权要求企业进行回收。
4.政府管理部门完善的检测制度。食品是否存在缺陷?如果存在缺陷，对食品缺陷等级如何认定?这些要求FSIS或FDA迅速作出评估报告，召回计划的审核也要迅速，否则，缺陷食品将增加对消费者的损害，也将引起企业的不满。召回的前提是产品存在缺陷，而指正产品的缺陷则需要必要的技术检测手段和社
会认可的检测制度。正是因为FSIS和F DA完善的检测制度和较高的技术检测手段，保证了美国食品召回制度的顺利实施。
5.完善的食品召回程序。美国在食品召回方面有一套严格的召回程序，确保食品召回制度的严格执行。即先由F SIS或FDA专家委员会根据危害评
估报告来确定缺陷级别，而后企业根据评估报告制定经F SIS或F DA认可的实施计划，进行召回。
6.充分发挥企业在食品召回中的诚信自律。美国食品召回制度鼓励企业诚信自律，如果企业发现食品存在安全缺陷，勇于承认问题，在监管部门还没有下“禁令”时就发出产品召回令，撤回自己的产品，并且在食品召回过程中与FSIS或FDA合作，主动提交问题报告要求召回缺陷食品，一般能得到宽大处理。反之，如果企业不与政府合作，发现问题有意隐瞒，不仅要承担行政责任，还可能承担刑事责任。
四、美国食品召回制度对我国的启示
美国的食品召回制度体系比较成熟，通过对美国食品召回体系的深入剖析，对我国尽快、有效地实施食品召回制度提供了以下几点经验借鉴:
1.明确食品召回的主管机构。目前，我国农业部、卫生部、质检总局、工商总局、环保总局以及出入境检验检疫等部门及其地方分支机构，都对食品生产和经营过程中的某些环节负责。多个部门同时进行管
理，容易出现职责交叉不清的问题。而要实施食品召回制度，必须明确食品召回的主管机构。因此，我国应该尽快明确缺陷食品行政管理的具体分工。同时，从制度上对监管部门进行约束，保证工商、卫生、质检、公安等部门在具体实施食品召回时，对问题食品的生产者严格执法。
2.制订食品召回的相关法律法规。我国现行的涉及食品卫生、安全的法律法规有《食品卫生法》、《产品质量法》、《标准化法》、《标准化法实施条例》、《消费者权益保护法》等，而这些法律法规都没有对问题食品的召回作出明确规定。在食品安全问题越来越受到社会各界强烈关注之时，我国应抓紧建立健全与食品召回相关的法律法规，制定缺陷产品衡量标准，并在适当时候出台《食品召回法》。
3.加强对企业和消费者食品召回的宣传。目前，我国食品企业普遍存在着一种落后甚至扭曲的观念，即认为食品召回意味着企业声誉受损，不到万不得已不实施。因此，政府部门应该加强对企业食品召回方面的宣传，使他们认识到如果食品质量问题首先被政府、舆论或消费者发现，企业丧失主动召回机会，才是损害企业声誉、信用和利益的事情。如果企业在召回行动中表现出最大程度的诚意和努力，企业形象在消费者心目中不但不会受到不良影响，甚至还有可能获得消费者的一致好评。同时，增强消费者的食品召回意识，告知他们在遇到问题食品时应该积极向政府主管部门报告，以便使问题食品能够尽快被召回，并根据受伤害情况申请赔偿，维护消费者自身的利益。
4.制定切实可行的召回程序。目前，我国对食品“责令公告收回”的程序规定较为简单，即发现问题后，
责令停止生产经营，立即公告收回已售出的食品。一些地方为了保护本地食品企业，对外地企业生产的问题食品严格实施公告收回，并对其进行严厉处罚，甚至逐出本地市场，而对本地企业生产的问题食品则相对比较宽容。因此，我国实施食品召回制度以后，应该制定明确的食品召回程序，并严格按照召回程序办事。为了防止地方政府利用召回制度实施地方保护主义，损害外地企业的合法权益，召回制度至少应该具备调查与听证程序：监管部门应对嫌疑食品启动召回调查程序，企业应当予以配合，但有权要求召开听证会进行答辩。
5.制订食品召回制度的配套措施。任何企业都是市场利益主体，是以盈利为目的，它的本质是追求经济利益的最大化，对被企业召回的不安全食品必须有相应的配套措施，尤其对食品召回后的出路必须有明确的规定，避免不安全食品经过厂家“回炉”后再次流入市场，应根据不同情况在执法部门的现场监督下进行销毁或作其它无害化处理。同时，建立健全与食品召回制度密切相关的各项机制，如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价机制、食品安全信用机制及食品安全信息发布机制等。
6.明确政府和企业在食品召回中的角。实施食品召回制度，政府主要是要制订相关的法律、法规、制度，对缺陷食品进行严格认定，确保缺陷食品能够顺利得以召回，并且，对企业召回食品的后续处理进行跟踪监督。企业在食品召回中的主要任务是在政府相关管理部门的监督下，积极、快速组织问题食品的召回，并处理好召回食品。同时，积极实施对相关消费者和零售商的赔偿。二者在食品召回中应该严格划分自己的职责，确保食品召回制度能够顺利、公开、公正、公平地实施。
参考文献:
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〔2〕陈 亮等.食品召回制度及其相关问题探讨[J].中国食品卫生杂志,2004,(06).
〔3〕信 文.我国亟需推行“食品召回”制度[J].农产品加工,2003,(07).
〔4〕程言清等.美国食品召回制度及其对我国食品安全的启示[J].南方经济,2003,(03).
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罗从清
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