基金项目： 本文受上海市市场监督管理局政策研究项目“我国缺陷消费品召回与欧美的差异——以玩具和机电产品为例”（项目编号：                  20200226）资助。作者简介：石念，经济学硕士研究生，工程师，研究方向为产品质量安全和标准化。
欧美缺陷消费品召回制度比较及对我国的启示
石 念
（上海市质量和标准化研究院）
摘　要：随着人们对产品缺陷导致人身财产安全风险日益关心，近年来我国国内缺陷消费品召回数量呈跨越式增长，虽然我国缺陷产品召回管理制度从2007年正式从汽车拓展到儿童玩具，2016年拓展到全部消费品，召回工作不断取得进步，但与欧美较为成熟的缺陷消费品召回管理制度相比，还存在不少待完善之处。本文通过分析比较我国缺陷消费品召回制度相关法律法规、信息来源渠道、风险评估及召回方式等方面与欧美的差异，为完善和健全我国缺陷消费品召回制度提供一定的参考。关键词：消费品，召回制度，缺陷，风险评估DOI编码：10.3969/j.issn.1674-5698.2021.05.006
Comparison of Occidental and China’s Defective Consumer
Product Recall Systems and Inspiration for China
SHI Nian
（Shanghai Institute of Quality and Standardization）
Abstract:  People are increasingly concerned about the personal and property safety risks caused by product defect, and the defective product recall has been officially expanded to consumer product other than automobiles in China since 2007. Although progress has been made, China’s system can be further improved compared with the much complete defective consumer product recall management systems of western countries. This article compares the differences between occidental and China’s consumer product defect recall related laws and regulations, information collection channels, risk assessment and recall program, and corrective action plan, so as to provide references for improving China’s defective consumer product recall system.
Keywords: consumer product, recall system, defect, risk assessment
随着科技与社会经济的快速发展，不断丰富的产品在改善人们物质生活的同时，引起人们对产品缺陷导致人身财产安全风险的关注。近年来，我国国内缺陷消费品召回数量呈跨越式增长，据国家市场
监督管理总局统计，2018年我国实施缺陷消费品召回次数同比增长约50%，召回工作更加受到监管部门重视。2021年1月31日中共中央办公厅、国务院印发《建设高标准市场体系行动方案》提到“改善提升
市场环境和质量，重点强调提升商品和服务质量、完善质量管理政策措施、完善缺陷产品召回制度。”我国缺陷消费品召回相对于美国和欧洲发达国家起步较晚，虽然召回流程与欧美国家大致相似：缺陷的发现——通知主管机关——风险评价——制定召回计划——召回实施——召回总结和后处理，但从缺陷消费品召回制度上的法律法规、信息来源渠道、风险评估及召回方式与欧美比较，仍存在需要完善的地方。
1  缺陷消费品召回法律体系
缺陷消费品召回法律体系是召回工作的依据和基础，专门法律、法规赋予了某一特定政府部门制定和实施具体规定和办法措施并据以进行监管。
美国是最早建立缺陷产品召回制度的国家，早在1972年美国国会根据《消费品安全法案》（Consumer Product Safety Act，CPSA）设立了独立机构美国消费品安全委员会（Consumer Product Safety Committee，CPSC），CPSC从1973年开始负责对用于家庭、体育、娱乐及学校或类似用途的消费品在使用中存在的不合理伤害或死亡风险进行安全监管，直接对美国国会负责。美国不断完善召回相关制度，《消费品安全改进法案》（CPSIA）就是对CPSA的修改，CPSC还编写了消费品召回制度指导手册《召回手册》（Recall Handbook），2012年版《召回手册》对CPSIA等文件做了召回方面的更改。值得说明的是美国将一些特定产品的安全也列为法规，具有法律约束力。
欧盟作为一个欧洲国家联盟，消费品召回工作区域性规范化，2001年12月3日欧盟通过了《一般产品安全指令》（General Product Safety Directive 2001/95/EC, GPSD指令），GPSD指令规定欧盟委员会（European Commission）负责为欧盟制定与实施产品安全管理相关工作，开展与消费者保护相关的消费品立法，是欧盟产品质量安全及召回管理的核心法律依据，也是一系列特定产品特殊法规的立法基础，适用于除食品以外的一切消费品（包括汽车产品），欧盟各成员国从2004年1月15日正式实施，各成员国依据GPSD指令及欧盟相关法律法规要求设立专门的产品质量安全主管部门，并依据GPSD 指令履行职能。为方便成员国和委员会之间对消费者健康和安全构成严重风险的产品所采取的措施进行迅速交流，欧盟委员会依据GPSD指令制定了《欧盟快速信息系统“RAPEX”管理指南》（Guidelines for the management of the European Union Rapid Information System‘RAPEX’）。
不难看出，美国、欧盟建立和实行的缺陷产品召回管理制度，均具备了较为完备的法律基础。2007年我国缺陷产品召回管理制度正式从汽车拓展到儿童玩具，2016年扩展到全部消费品，我国涉及消费品召回最高法律《中华人民共和国消费者权益保护法》（2013年修正版）首次对消费品召回进行规范，规定经营者自觉向有关行政部门告知，有关行政部门通过抽查发现缺陷并召回，并对拒绝召回的经营单位进行惩罚；2016年1月部门规章《缺陷消费品召回管理办法》实施，标志着我国缺陷消费品召回制度的正式成立；我国《产品质量法》（2018年版本）仅对产品存在缺陷损害相关赔偿责任方面加以规定，未提及召回；而新的部门规章《消费品召回管理暂行规定》（以下简称新《规定》）自2020年1月1日实施，同
时《缺陷消费品召回管理办法》废止，新《规定》依据《消费者权益保护法》等法律、行政法规制定，规定“国家市场监督管理总局负责指导协调、监督管理全国缺陷消费品召回工作，省级市场监督管理部门负责监督管理本行政区域内缺陷消费品召回工作。”新《规定》取消了现行消费品召回的目录制管理，进一步扩大了消费品召回的覆盖范围，提到缺陷调查、专家技术分析、风险评估、缺陷认定，实施召回及相关补救措施。2020年7月21日我国发布并实施的GB/T 22760-2020《消费品安全风险评估导则》开始关注伤害类型。相对于美国和欧盟消费品召回法律体系，我国《消费者权益保护法》仅对缺陷召回制度作了原则性规定，需要完善我国缺陷消费品召回制度，使其上升到法律层面而不是仅仅落实在部门规章层级。笔者建议将新《规定》、GB/T 22760-2020《消费品安全风险评估导则》及GB/T 34400-2017《消费品召回 生产者指南》等相关规范要求，进一步在《消费者权益保护法》中明确企业义务及对于事故报告所应包含的内容、事故调查的程序及
处理等做出明确的规定，并且根据事故的严重程度，采取相应的召回措施进行救济等内容融合形成强制性、具有法律效力的条文，提升消费品召回相关管理规范的法律层级，形成缺陷消费品召回核心法律，为政府部门进行缺陷召回监管提供足够充分的法律依据和基础。
汽车召回制度2  缺陷消费品信息来源渠道
消费品召回信息来源渠道决定了缺陷信息的真实性、及时性，是缺陷召回工作实效性的基础。
美国缺陷消费品信息主要来源有企业根据CPSA 规定的义务报告，由于企业在早期阶段就了解产品的潜在安全问题，义务报告是最及时、最有效的信息来源；义务报告以外信息渠道主要有：伤害/潜在伤害事故档案（Injury and Potential Injury Incident Data，IPII）、死亡证明文件（Death Certificates，DTHS）、深度调查文件（In-Depth Investigations，I N DP）、国家电子伤害监视系统（T he Nat ion a l Electronic Injury Surveillance System，NEISS），除此之外，还有24小时免费热线。值得说明的是NEISS 系统是美国CPSC运行实施的一个伤害统计、监测和跟踪的系统，在全国选取样本医院的急诊科数据作为该系统的样本数据，这些样本在统计学意义上代表了全国医院急诊科室，根据收集涉及与缺陷消费品伤害相关的数据，可以估算全国医院急诊科的特定产品相关伤害总数量。
欧盟缺陷消费品召回信息主要来源于欧盟非食品类消费品快速预警系统（The Rapid Alert System for Non-Food Products，RAPEX系统），RAPEX系统已经在欧盟范围内实现了全覆盖，使得欧盟内部能够快速交换、传递产品质量安全信息，确保主管部门尽快获知产品风险，并迅速采取应对措施。其基本运行模式为：成员国通过市场监管工作发现产品存在安全风险，通过RAPEX系统向欧盟委员会进行通报，并由欧盟委员会向欧盟全部成员国进行通报。一般来说，某个成员国的消费者、生产者、分销商或者该国的市场监管部门发现某种产品在安全上存在问题，一经核实便立即通过RAPEX系统通知欧盟委员会的消费者保护总司，再由欧盟委员会通知其他成员国的市场监管机构。欧盟委员会将核实所有信息后发布在RAPEX系统公众版“安全门”（Safety Gate）网站上，供消费者了解存在风险的产品信息。
目前，我国缺陷消费品信息主要来源渠道包括：消费者主动提供的消费品缺陷信息、网络舆情中产品事故及伤害的报道、国外监管机构发布的召回和预警信息，其中消费者主动提供的消费品缺陷信息作为缺陷信息重要来源，但信息质量不高且欠缺一定的专业性，需进一步完善缺陷消费品信息来源渠道，提高信息的有效性，建议我国通过大规模科学地搜集国内的医院样本，派专人搜集样本医院急诊科或门诊有关消费品缺陷或者安全隐患造成的事故信息，建立伤害监测系统共享和部门协作平台，为识别产品危害、评估缺陷产品风险提供信息来源，这样可以实时评估全国医院急诊科或门诊特定产品质量安全状况，提高我国缺陷消费品监管的科学决策水平。
3  消费品缺陷识别与风险评估
对消费品的风险识别是召回前提，对风险识别后要对风险可能性与严重性进行技术分析与评估，以综合评估该消费品的风险等级。
美国《召回手册》对产品风险识别为产品“缺陷”的识别，“缺陷”可能源自产品所含材料、制造、最后加工、包装、警示说明，可能造成“实质性的危害”等。美国CPSC《召回手册》（2012年版）采用危害评级标准（hazard priority standards）对问题的严重性进行分类。CPSC一般在收到企业提交的报告后，首先要确定产品是否存在缺陷，缺陷得到确认后，CPSC会就公众面临的风险严重程度进行评估，评估参考的标准是：缺陷的形式、进入市场的缺陷产品数量、伤害发生的可能性及其他数据信息，CP SC根
据一套专门的危害评级标准，把产品可能造成的危害从重到轻划分为A级危害（Class A Hazard）、B级危害（Class B Hazard）、C级危害（Class C Hazard）3个等级，A级危害必须受到高度关注，企业必须立即采取纠正措施。
欧盟GPSD强调产品安全性或危险性，要求制造
商和经销商都有责任保证投放市场产品的安全性，虽未提及“缺陷”，但笔者认为说法与“缺陷”等同。近年来欧盟委员会按照咨询程序在产品安全领域的经验和新发展的基础上，不断定期更新《欧盟快速信息系统“RAPEX”管理指南》，指南采用“危险”和“概率”（伤害发生可能性）的组合矩阵式风险评估方法，对产品在正常使用期间可能的危险性进行评估，包括3步：（1）确定可能发生伤害的严重程度，由轻到重1-4级；（2）确定消费者暴露在该危害发生伤害的概率；（3）可能发生伤害的严重程度与伤害发生概率的结合，确定风险等级：“严重-S”“高-H”“中-M”“低-L”。当确定了若干危险或伤害情景及不同严重程度时，应通过整个风险评估程序对其中的每一种情况进行评估，以确定每种危险的风险等级，该产品可能具有多种风险等级，确定了该产品可能导致受伤或伤害的最高风险等级后，风险评估完成。但是，由于消费者的行为可能很难预测，伤害发生的概率很难量化估计，因此，考虑伤害的严重程度和概率这两个因素的不确定性水平，引入“敏感性分析”显得格外重要。“敏感性分析”是针对特定伤害情景重复进行风险评估，伤害情景中的一个或多个步骤使用不同的概率，用来确定当评估因素变化时风险水平的变化程度，“敏感性分析”将更准确地评估风险等级是否为“严重”，当然，风险评估中强调基于“合理的最坏情况”，
不过于悲观也不过于乐观。
我国新《规定》更新了对“缺陷”的定义：“因设计、制造、警示等原因，致使同一批次、型号或者类别的消费品中普遍存在的危及人身、财产安全的不合理危险”，明确消费品只要存在缺陷，都应当实施召回，突破了“是否符合标准”的限制，把关键点放在产品是否存在“不合理的危险”，即使产品“符合标准”也可能存在“产品缺陷”，这是我国缺陷召回取得的进步。关于我国对消费品缺陷的风险评估技术也在不断完善，GB/T 22760-2020《消费品安全风险评估导则》于2020年7月21日发布并施行，代替了GB/T 22760-2008《消费品安全 风险评估通则》，在原先基础上有不少改进，伤害发生概率分为8档，伤害的严重程度分为“非常严重”“严重”“一般”“微弱”4档，与欧盟相似；而风险等级划分为“严重风险”“中等风险”“低风险”“可允许风险”。相比欧盟风险评估，我国对伤害可能发生的概率仅有定性描述，缺少量化方面的内容，容易发生风险等级错误的研判；基础性的风险伤害评估指标体系内容需更详尽，如：危险、典型伤害情景及典型伤害等；建议风险评估涉及不同风险等级时，以及考虑特定产品可能造成多个伤害场景或不同严重程度的伤害及发生概率时，应对其中的每一种伤害情景进行完整风险程序评估，从而确定每种情况的风险等级，将该产品中多种风险等级的最高风险等级确定为产品的最终“风险”，最高风险级别的对应措施通常是降低风险的最有效方式；同时建议在评估伤害情景及发生概率时，加入考虑暴露于此环境中的人（例如儿童、老人或残疾人）因素。在风险评估的一般原则达成一致的情况下，风险评估方法仍在不断发展中，当前量化风险评估的方法较多，重点和难点依然是将评估方法规范化，基于
事实和科学得出一致和稳健的风险评估结果，以便对特定消费品潜在风险达成广泛共识，这里笔者建议以欧美采用较多的矩阵方法为主开展风险评估。
4  缺陷消费品召回程序及措施
根据风险评估结论采取相应召回补救措施，缺陷消费品召回程序的灵活性决定了召回工作的效率。
美国《召回手册》规定了正常的召回程序，企业必须在获取可报告产品潜在缺陷相关信息的24小时内，向CPSC通过邮件或电话提交请求及报告，由CPSC进行初步危害评估和缺陷确认后，制定召回计划，产品一旦被确认具有危害并需召回，CPSC将立即通知相关企业，并要求其迅速制定全面、翔实、可行的召回书面计划，CPSC工作人员将直接指导企业完成召回计划中的每一个细节，如：召回信息发布方式、采取何种补救措施等。除了正常召回程序，手册还规定了特殊情况下的简易召回程序，即产品召回程序的快速通道（Fast—track Product Recall Program），CPSC于1995年采取，该程序专为自愿并且有能力迅速召回其产品的企业设计，简化了正常召回程序，包括对产品含有引发“实质性危害”的缺陷进行初步认定，简易召回程序实质上更强调CPSC与
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企业的密切合作，尽快实施召回，而不是花费人力、物力和时间去调查产品是否存在“实质性产品危害”。手册也提供了选择纠正措施的级别和强度的指南，包括通知购买缺陷产品的消费者、缺陷产品零售商及分销商，并通过修理或更换产品、退款或其他措施来纠正缺陷。
欧盟主管召回部门与生产企业根据产品风险评估结果，制定的应对措施包括：从市场上撤回产品，对消费者进行足够且有效的警告，或从消费者手中召回产品，同时制造商应让经销商了解所采取的监管措施。对于确认存在风险的产品，立即命令或组织制造商将其从市场撤回，并向消费者发出警示，同时还要命令或组织制造商、销售商从消费者手中召回该产品，并在适当的条件下进行销毁。欧盟委员会鼓励和促进制造商和销售商的自愿召回行动。如果制造商和销售商在履行其义务时不能解决问题或解决得不够彻底，欧盟委员会则命令其实施有效召回，同时向制造商、销售商以及相关方进行通报，并通知欧盟委员会，被召回或被撤出市场的产品不得再转销非欧盟的任何第三国。
从企业角度看我国主要为主动召回和责令召回，我国市场内的缺陷产品主要靠企业自主召回。我国新《规定》定义召回为：生产者对存在缺陷的消费品，通过补充或者修正警示标识、修理、更换、退货等补救措施，消除缺陷或者降低安全风险的活动。美国、欧盟等国家和地区在消费品召回的每个环节都有明确的要求，形成一套完整的程序及召回计划等文件，我国目前仅对召回计划报告有明确的内容要求，后续我国有必要细化召回措施及相关配套文件，进一步规范召回程序贯穿到召回工作的每个阶段，保证产品召回的透明度，也便于公众了解和监督，更为今后召回产品信息库的数据录入带来便利，对缺陷召回的顺利实施具有积极的推动作用；同时建议我国借鉴美国做法，规范化特殊情况下的简易召回程序，为自律性较高的企业节省调查识别缺陷的时间和其他资源，提高召回程序灵活性。
综上，我国缺陷消费品召回管理制度近年来已经取得了不小进步，但与欧美多年实践形成的较为成熟的制度相比，仍有许多方面需要努力，除完善顶层制度设计外，提高召回主体的责任和意识也很重要。