编者按：财政是国家治理的基础和重要支柱，随着中国特社会主义进入新时代，中国财税改革也进入新的历史时期。党的十九届四中全会指出，完善和发展我国国家制度和治理体系，必须坚持从国情出发、从实际出发，既把握长期形成的历史传承，又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则。新的历史时期，财税改革如何以史为鉴，肩负起新时代的历史使命，对理论研究者和实践工作者都提出了新的要求。本期专题即立足于财税改革的历史演进和现实实践，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，涵盖了古代收入分配制度思想以及近现代税收制度改革和预算体系治理实践，以期为加快建立现代财政制度启迪思想、提供借鉴。
新中国成立70年预算改革的治理逻辑
●赵福昌
【摘要】财政是国家治理的基础和重要支柱，财政转型在很大程度上引导国家治理转型，财政形塑国家治理要素和结构。新中国70年预算改革的演进体现着重要的治理逻辑，主要体现为由一元主体通过放权让利形塑多维治理主体过程中对收入权和支出权的规范约束，最终通过权责内洽形成由外部控制变为内部自我约束的现代治理机制，大致经历了三个阶段，一是统收统支的计划经济阶段，与国家财政相适应的“预算治理”，着力综合平衡中的调控，但中微观层面由于权责界定不清晰而缺位，进而影响各个主体积极性发挥；二是市场经济阶段，与公共财政相适应的部门预算治理，着力在制度、流程完善形塑治理主体的基础上的
实现治理主体行为控制，着力强化外部的控制，预算合规性安全性大幅提升，但由于缺乏权责内洽机制存在部门、地方利益最大化和风险责任向中央积累的倾向；三是国家治理现代化阶段，与现代财政相适应的预算治理，着力通过主体权责内洽基础上的利益平衡机制实现激励相容。
【关键词】预算改革治理逻辑权责内洽激励相容
财政是国家治理的基础和重要支
柱，财政转型在很大程度上引导国家治
理转型，财政形塑国家治理要素和结构。
预算是财政治理的重要工具，从一定意
义上说，现代国家治理缘起于税收法定和
预算法定，预算改革的演进体现着重要
的治理逻辑。中国也不例外，老一辈领导
人已经充分认识到预算治理的重要功
能，同志讲过：“国家的预算是一
个重大的问题，里面反映着整个国家的
政策，因为它规定政府活动的范围和方
向”①。同志讲过：“数字中有政策，
决定数字就是决定政策”“数字内包括轻
重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该
办，这是一个政治性的问题”②。新中国成
立以来的预算改革，随着我国的经济体
制改革的深化，从中央指令性计划的配
角，逐渐在规范国家与企业、国家与公民
和中央地方的关系中，在完善制度管控
的基础上，形塑各级治理主体，随着2014
年预算法修订的完成，从幕后走到台前，
成为国家治理现代化的主角，以现代财
政制度建设为目标，助力实现国家治理
能力和治理体系现代化。从预算治理的
角度看，新中国成立以来我国的预算管
理，主要体现为由一元主体通过放权让
利形塑多维治理主体过程中对收入权和
支出权的规范约束，最终通过权责内洽
形成由外部控制变为内部自我约束的现
代治理机制，大致经历了三个阶段，一是
统收统支的计划经济阶段，与国家财政
相适应的“预算治理”，着力综合平衡中
的调控；二是市场经济阶段，与公共财政
相适应的部门预算治理，着力在制度、流
程完善形塑治理主体的基础上的主体行
为控制；三是国家治理现代化阶段，与现
代财政相适应的预算治理，着力通过主
体权责内洽基础上的利益平衡机制实现
激励相容。
一、“国家财政”阶段的预算治理
探索——
—
财政宏观平衡
（一）新中国成立到改革开放前的预
算治理
新中国成立到改革开放前，我国基
本上实行高度集中的计划经济体制，中
央与地方“一本账”，财政预算收支涉及
社会经济的每个领域、各个方面。国家的
预算管理制度借鉴苏联经验，通过系列
措施实现预算制度的统一、完善和调整，
集中力量办大事，并尝试给予地方、企业
一定的机动财力，在调动各方积极性上
进行了积极探索。
1、国家预算的统一。根据地时期的
财政是分散管理的，因此，新中国成立之
初，我国并没有严格意义上的国家预算，
1949年12月2日《关于一九五零年度全
国财政收支概算草案编成的报告》得以
编制并通过，是共和国的第一部概算，但由于资料欠缺和经验不足，只能画出一个轮廓③，为国家预算执行提供一个基本方向。在逐渐统一原来分片解放区财政工作、建立财政管理机构、探索财政概算、预算管理的基础上，1951年7月20日，政务院发布了《预算决算暂行条例》。《条例》分总则、预算的编制及核定、预算的执行、决算的编造及审定、附则5章，这是新中国成立以来第一个预算方面的正式法规。至此，新中国预算制度初步建立起来，标志着我国预算工作正式走向统一。预算权的统一为预算治理奠定了基础。
2、计划经济体制确立与国家“预算治理”。经过国民经济恢复时期，1954年制定的第一部《宪法》在总纲
中正式确定中国实行计划经济。“一五”时期，中国基本建立了高度集中的计划经济体制。生产完全由国家下达指令性计划来确定，人、财、物由国家统一调配，“整个国家仿佛是一座大工厂，企业则是一个生产车间。很多企业由中央部门直接管理，与所在地方没有关系。”④这种计划经济更多适用于战时的紧急状态与经济的大规模恢复时期，对于集中力量办大事、快速恢复和建立国民经济基础具有重要作用，但是，计划经济实施需要具备苛刻的条件，一是计划经济需要掌握全部市场供给信息，二是整个社会利益向一元化倾斜。不仅要信息准确、及时、完备，而且发展动力要单一，只有中央单一指令，下级又绝对服从。实际上，因为经济发展常具有不可预期性，市场需求难有充分信息和技术手段准确把握，而指令性指标的存在，又使企业、地方、个人失去了劳动的积极性进而创造性，经济效率低下，日益影响着社会主义优越性的体现。
与计划经济体制相适应，这个时期我国的财政模式是国家财政，预算即为国家预算，是“上下一本账”，计划指令只有国家一个主体，国家预算也只有国家一个主体，经济平衡和预算约束只在国家这个单一主体层面发挥作用，而企业、政府部门甚至地方政府都只能是国家统一计划生产体系中的一个环节和部分，预算是与国家的指令性计划高度契合的，或者说就是指令性计划的有机组成部分。1953年确立了“统一领导、分级管理”的财政体制，之后预算管理随着经济波动、编制经验和技术的提升先后有不断调整完善，如1953年提出“预算归口管理”“预算包干制”“自留预备费，结余留用不用上缴”等重要改革方向，体现了一定的预算治理探索尝试⑤。过程中虽然积极探索了利润或收入留成的做法，给予地方和企
业一定的机动财力，试图在统收统支的集权体制下体现不同部门单位自主权，在调动积极性方面进行了初步的、有益的探索。但由于行政性分权的制约，统收统支的管理模式没有改变，仍然是“国家核定预算，年终结余收回财政。”⑥但是，国有企业层面的剩余索取权和部门与地方的责任尚未真正触及，利益机制没有建立起来。
从国家层面看，预算有治理的约束要求，财政和计划在国家综合平衡的角度进行的宏观调控，计划经济时期强调的综合平衡，财政平衡就是重要约束。但是由于信息把握和技术掌控的困难，约束性难以谈得上，“一五”计划期间，计划始终处于不停地调整之中，大致在执行到时间过半时才出台，预算作为对指令性计划运行的保障，也不得不伴随着调整；但是分析“一五”计划的政策调整，很多时候是超越了财政物质保障能力而不得不做的调整，预算在综合平衡方面发挥了重要治理功能。同时，各个阶段、各个环节的执行主体也没有自身独立的利益或自身利益边界不清晰，计划经济是权力经济、命令经济，生产领域物资统配而生活领域由配额代替了选择，各执行主体，既无相应的资源配置的权力，也无与之相适应的责任，没有形成现代治理意义上的主体和权责关系，由于经济体系中的部门无法追求自身独立利益的诉求，也就谈不上多元主体的问题，难以形成相应的治理关系，中观和微观层面难言预算治理功能的发挥。
在计划经济体制下，为了调动生产积极性，曾在管理上做过行政性分权的尝试，但是，由于预算是代编的，无法落实执行单位预算平衡的责任要求，结果预算平衡的压力层层集中，“负盈不负亏”问题是这个
时期预算管理的重要难题，执行单位既没有压力，也没有责任，因而就没有积极性，财政压力集中到国家层面。
中微观制度基础保障不到位，预算治理就无从谈起。时期的“假结余、真赤字”，也说明预算缺乏约束面管理失序的问题，就是制度的废弛放松了对企业的经济核算，使“吃大锅饭”的平均主义现象更加普遍化，有的地方甚至出现了“无账会计”“口
袋会计”，严重冲击了财政、财务管理的正常秩序，是预算治理的一个教训。包括企业在内的治理主体的财务会计核算等制度，是规范廓定治理主体的权责边界的制度基础。
（二）改革开放到1994年的预算治理
高度集权的计划经济体制下，典型的特征就是统收统支，虽然有利于集中力量办大事，但是却影响了地方、企业、单位的生产积极性，社会主义制度优越性体现不充分。冲破传统计划经济理论的局限，1978年十一届三中全会确定工作重点放到经济建设上来，我国实行改革开放，在国家和企业的分配关系、中央和地方的财政关系方面进行了积极探索，在一定程度上调动了生产积极性。但是受行政性分权的限制，改革红利有限，且稍存即逝，难以从根本上解决激励约束问题。这个时期，预算治理的重要特点就是通过行政性分权进行了利益调节，旨在通过管控空间的调节调动各方积极性。
1、预算治理的积极探索。改革开放初期，1979年的预决算草案标志着预决算制度的全面恢复，1981年《关于抓紧核实1980年财政收支数字的紧急通知》（1981年财政部大事记），规范了预算编制问题，1991年国务院颁布《国家预算管理条例》，预算管理进一步优化。在国家和企业、中央和地方财政管理不断完善的同时，预算管理在放权让利改革中进行积极探索。虽然预算管理不断完善和规范，但预算治理作用并未有效发挥。
一方面，虽然通过两步“利改税”和“利税分流”形成了相对规范的国家和企业分配关系，但是，企业核算制度缺乏刚性约束，比如折旧的提取、成本列支等，仍然可以在符合制度的前提下，通过利润调节等来影响与国家的分配关系，因此，除了税制完善，企业财政会计制度等也需要同时构建；更有甚者，由于财政法治约束的软化，存在大量的企业违反财经纪律的情况，上世纪八十年代的财税大检查揭示的问题就是例证，制度之外，监督管理也需要完善。
在中央和地方财政关系中，虽然相应的分灶吃饭都有明确的制度规定，但是地方政府仍然可以通过调节政府和企业的关系，实现藏富于企、藏富于民等，影响政府预算进而影响央地财政关系。
在财政和部门的预算治理关系中，随着放权让利改革推进，对行政单位实行经济经费包干制的同时，对事业单位采取预算包干制基础上，探索分类预算包干体制，包括全额、差额和自收自支体制。同时，在财政困难的情况下，“没有钱给政策”，逐渐赋予部门自我筹集建设资金的权力，虽然短期内可减轻财政
预算的压力，使部门和地方对中央财政预算的依赖程度减轻，但是长期来看，却是埋下了预算外侵蚀预算内税基的隐患，与国家和企业，中央和地方关系影响叠加，导致日后财政的“两个比重”下降，中央的宏观调控能力弱化，严重影响到财政治理的能力。
通过包干制的财政预算管理体制改革，赋予了相关部门的机动财力，并且“行政单位实行预算包干，即按国家核定的当年预算包干使用，年终结余全部留归单位支配，超支不补，并可以从增收节支中提取职工福利和奖金。”⑦预算包干扩大了行政单位的财权，增强了单位财务管理的责任，解决了年终突击花钱的问题。但执行中也暴露出一些问题，“一是包而不干，当包干合同约定的内容面临较大环境变化时，单位没有其他收入来源，包干难以到位；二是形成虚假结余，结余分配流于形式，最后只剩下结余留用了。”⑧
2、预算外资金管理的逐步规范。1980年，中共中央、国务院发出《关于节约非生产性开支，反对浪费的通知》，其中明确规定：从1980年起，国家对文教、卫生、科学、体育等行政事业单位试行“预算包干”办法，节余留用，增收归己，超支不补⑨，以调动努力增收节支、提高资金使用效果的积极性。一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中合理地组织收入，以解决经费不足的问题，促进事业发展；应用科研单位和设计单位要积极创造条件，改为企业化经营，不仅不用国家的钱，还要力争上缴利润。
这些制度实行以后，事业单位创收积极性高涨，财务状况明显改善，并出现了一些企业化管理的事业单位，与企业一样，独立核算、自负盈亏。同时，也出现了一些弊病，表现在：一是不同单位之间、不同部门之间利益苦乐不均的现象，而且差距越拉越大。二是一些事业单位的营利性行为没有遵守相应的法律法规，利用单位职权投机倒把，非法牟取利益，出现了不正当经营的现象。
1983年财政部颁发了《预算外资金管理试行办法》，这是第一个全国性、综合性预算外资金管理制
度，预算外资金进入了全国统一管理阶段。1986年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的通知》，再一次明确了预算外资金管理的指导思想，调动各方面积极性，使预算外资金既能满足微观搞活的需要，也能纳入到宏观控制之中。预算外资金纳入计划管理，包括建立预算外资金计划、编制预算外资金年度决算、预算外资金半年执行报表、强化管理机构队伍建设。财政综合平衡的治理能力进一步提升⑩。
伴随预算内资金预算管理的改进，对预算外资金管理也不断强化计划管理，1982年的预算外收支决算是我国第一个全国预算外收支决算，包括中央和地方的比较完整的决算，对加强预算外资金管理迈出了重要一步，为领导和有关部门了解预算外资金的状况，研究财政经济提供了可靠材料，为搞好综合平衡提供了重要依据。
二、公共财政中预算治理建构——
—制度、流程重构强化预算主体控制
现代是哪个国家的
治理的核心是多元共治，高度集中的计划经济只有单一主体，难以形成共治格局，为了调动各方积极性，迫切需要形塑多元主体和共治格局，需要由过去行政性分权向经济性分权转变，在此基础上重塑国家和企业、中央和地方以及财政与部门之间的关系，廓定各自权限，完善流程控制，逐步为利益机制为基础的多元共治治理机制奠定基础。
1992年我国实行市场经济体制改革，1994年我国实行税制和分税制财政体制改革，由行政性分权转变为经济性分权，初具治理基础要素。税制改革规范了政府（国家）和市场（企业）的关系，为市场竞争奠定了公平环境基础，国家和企业预算关系进一步规范，逐渐形塑市场经济主体；分税制财政体制改革规范了中央和地方财政关系，依托预算治理功能的发挥，逐渐形塑了不同层级的政府主体。在收入端改革推进基础上，根据形势发展，1998年提出建设公共财政框架改革后，在2000年前后，以部门预算为开始的支出端系列改革顺次展开，使我国的财政管理在部门层面形成相应责任主体和主体责任。预算治理在收支两个方面不断完善，但是，由于计划经济统收统支管理模式的影响，预算治理更多体现在权利廓定和流程控制方面，尚未进展到权责的匹配的程度，没有推进到多元主体依托利益机制达到共治、善治的良性治理机制目标，这个阶段的预算治理主要是着眼于财政收入权和支出权的边界明晰和规范约束及流程控制来规范分配秩序、减少资金浪费和提升资金效率。这种基于控制的治理，常常因为信息的不对称，使财政部门处于信息劣势一方，处于信息优势的一方（部门、地方、企业）始终存在将有利于自身
利益的事项最大化（从收入权的费和债务的膨胀到规范治理以及支出的软约束都充分可以说明），而不利于自身利益或需要资金承担责任的事项利益最小化，财政则陷入琐碎审批和被动背书的尴尬格局，小不能实质参与具体项目，大没有精力谋战略规划。
（一）预算收入规范管理
预算收入来自税权、费权、债权、收益权四个部分，1994年的财税改革，都是在改革开放初期上述四种收入权的恢复和改革基础上展开的，预算收入治理规范也围绕在这四个方面。
1、税制规范和国有企业收益权管理。税收治理功能强化。在改革开放以来放权让利的改革过程中，通过两步利改税、利税分流，使国家和企业的分配关系不断规范化、制度化，并配之税制改革完善，使政府与市场的治理主体和相应的治理管理有了雏形。1994年税制改革，形成统一的流转税和企业所得税制度，消除了过去产品税等重复征税的弊端，有效地促进了税制的统一和不同市场主体之间的公平，通过税制促进公平竞争的市场环境不断强化；同时改革的规范化和征管的强化，税收遵从度的提升，税收收入方面的预算治理功能得以强化。日后税制在不同层面围绕税收公平进一步深化和完善，税收的治理功能不断提升。
当然，税收治理的基础还依赖于企业财务会计核算制度的完善，1992年制定“两则”（《企业会计准则》和《企业财务通则》），1993年修订“两法”（《会计法》和《注册会计师法》），规范企业核算、发挥
财政预算的治理功能奠定了基础。
利润收益不断规范，治理功能发挥滞后。收益权则主要体现为国有企业利税分流后的利润上缴，1994年市场经济体制改革前后恰逢国企改革的解困期，很多成本依靠财政和企业自身消化，企业利润上交未能严格执行，收效甚微，2008年开始建立国有资本经营预算，国有企业利润上缴和比例提升成为关注焦点，国家和国有企业的利润上缴关系得以规范化。
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2、收费权的清晰界定与规范管理。改革开放以来，由于中央和地方以及国家和企业的分配关系的博弈过程中，特别是后来包干制以来单位增收节支部分可以提取职工福利和奖金，将个人的物质利益动机引入预算治理中，导致收费收入在上世纪80年代末快速膨胀，侵蚀预算内收入的税基，按照当时规定，收费收入属于单位资金由单位管理，甚至导致部分单位将预算内转向预算外，最直接的后果就是两个比重过低，分散了中央国家财政资金，削弱了中央宏观调控能力。1994年财政改革首要的目标就是“振兴财政”，提高“两个比重”，追根溯源，规范预算外收费收入就是必然选项之一了。在1986年国务院《关于加强预算外资金管理的通知》对预算外资金进行严格界定和规范专户管理和报送统计制度基础上，1990年国务院发布《关于坚决制止乱收费、乱和各种摊派的决定》，明确“收支两条线”管理，这是中共中
央、国务院首次提出“收支两条线”概念。1993年中共中央先后转发财政部的两个《规定》，明确为纳入预算管理的行政事业收费和专项收费纳入专户管理；同年，中纪委也有相应发文对预算外资金提出管理要求。之后不少种类的非税收入先后纳入预算管理。这个阶段通过收支两条线管理，主要治理三乱问题，减轻企业和农民负担，规范收入分配秩序。
3、政府债务管理与地方政府性债务的膨胀。改革开放初期为了筹集建设资金就恢复了举债权，但是由于长期思想观念的影响，地方政府预算不能列赤字，到1998年实施积极财政政策之前，债务规模并不大。我国的预算体制要求，地方政府要秉持年度预算平衡不得列赤字，因而没有举债权。但是，在应对1998年和2008年两次金融危机过程，我国实施了积极财政政策，中央财政加大国债发行，地方政府没有举债权，就通过地方政府融资平台举借政府性债务来落实中央的政策要求，导致地方政府性债务规模快速膨胀，成为2013年以后预算治理的重要内容（后文阐述）。
（二）财政支出预算管理
在收入端管理不断完善的同时，1998年建立公共财政框架要求提出，2000年起预算管理改革如火如荼展开。先后进行部门预算、国库集中收付、政府采购等重要制度改革，同时适应市场经济要求，不断强化政府收支分类、政府会计、财政信息化等基础和技术改革，助力预算治理改革不断深化。治理主要体现在建章立制过程中强化预算控制，同时不断廓清财政和部门在预算管理中的权限，以此来形塑政府部门
之间的财政治理关系，但是由于相应主体的权责界定仍不尽完善，使依托权责内洽的治理机制尚难发挥作用，主要治理的推进就是形塑治理主体，并通过流程的完善进行预算控制。
1、部门预算改革强化了预算控制，奠定了治理基础。2000年开始部门预算改革，将一个部门的所有收入和支出都按照统一规定的编报程序、格式、内容和时间编成一本预算，全面反映了该部门或单位各项资金的来源、使用方向和具体使用内容，增强了部门预算的完整性、同一性，有助于预算权的统一。部门预算归口管理促进了管理的信息统一性和对称性，有利于避免资金分配中的重复申报审批、交叉重复问题，有利于预算控制约束，提高资金效益。同时，部门预算改革推动了财政部门自身的改革，使财政部门得以把更多精力由应付日常追加转到参与部门行业的发展规划、项目的选择确定以及监督资金使用等方面，有效促进了财政监督和管理缺位问题的解决。部门预算形成了新型的财政和业务部门的治理关系，为预算治理奠定了条件。
“两上两下”的预算编制流程再造，改代编预算为自编预算，确立了中央部门的预算主体地位，要求部门必须担负起预算管理的基础责任；同时预算编制的定员定额等标准化管理，有助于控制预算的人为因素；预算编制的细化、自我编制（非代编）等预算管理方式、方法的改革，以及结余资金管理和绩效考评的引入，增强了预算管理的科学性，大大提高了财政资源配置效率和财政资金使用效益。为权责内洽的预算治理机制奠定了流程和责任考核基础。
2、预算执行管理改革强化预算控制。从2001年财政国库管理改革正式开始，到2013年我国已建立起范围完整、操作规范、运行有效的预算执行管理体系，包含国库集中收付、政府采购管理、国债管理，以及国库现金管理、政府会计管理和财政国库动态监控等多方面内容。预算执行管理制度和手段的创新，既为整体管理创造了基础条件，又直接助推了行政管理改革的逐步深化，预算控制能力大幅提升。
预算执行改革主要是国库集中收付、政府采购和财政国库动态监管等，建立在国库单一账户制度