文章属性
∙【公布机关】上海市人大及其常委会
∙【公布日期】2014.01.27
∙【分 类】立法草案及其说明
正文
关于《上海市未成年人保护条例修正案（草案）》的说明
上海市教育委员会主任 苏明
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，就市人民政府提请市人大常委会审议的《上海市未成年人保护条例修正案（草案）》（以下简称《修正案（草案）》）作如下说明：
一、修改的必要性
2004年11月25日，市十二届人大常委会审议通过了《上海市未成年人保护条例》（以下简称《条例》）。《条例》的实施，对于提升本市未成年人保护水平，营造未成年人健康成长的良好环境发挥了重要作用。但是，随着经济发展、社会进步，本市未成年人保护工作面临着一些新情况、新问题，需要通过修改《条例》适应当前未成年人保护工作的新需求，从而更好地保护未成年人的合法权益。
《修正案（草案）》拟主要解决以下三方面问题：一是对一些社会关注度高、上位法尚无明确规定的问题，通过地方立法予以明确。如儿童乘车受到伤害、未成年人进入酒吧影响身心健康等问题，均属于近年来出现的社会热点问题，但是《条例》及其他法律法规对上述问
题都没有明文规定，迫切需要通过修改《条例》，弥补法律依据的缺失，在立法层面推动这些问题的解决。二是对《条例》中与上位法不一致、不协调的部分内容，通过修改予以衔接。随着国家法制建设的推进和未成年人保护相关法律法规的日趋完善，特别是《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）在2006年进行了全面修订，《条例》中的一些规定，例如对于流浪乞讨、离家出走的未成年人的救助保护等，均需要根据上位法和国家有关规定作相应修改、完善。三是将近年来本市未成年人保护工作积累的经验和做法，通过地方立法固定下来。本市未成年人保护工作取得了不少成就，在校车安全管理、学生服质量管理等方面积累了不少行之有效的经验做法，为了使其制度化、长效化，需要通过修改《条例》，在地方立法中予以体现并确定下来。
二、修改的过程
2012年，市教委启动了《条例》修改调研工作，对《条例》实施以来的情况进行了总结，对本市未成年人保护的现状、问题进行了深入调研。2013年上半年，市教委完成了《条例》修改的研究报告，并形成了《修正案（草案）》初稿。市教委在征求相关部门、专家意见的基础上，又数易其稿，形成了《修正案（草案）》。
2013年5月下旬，市教委将《修正案（草案）》送审稿报送市政府。随后，市政府法制办书面征求了市公安局、市民政局、市文广影视局、市绿化市容局（市城管执法局）等16个相关部门，浦东新区等5个区、县政府，以及市政协、市高级法院、市检察院、市总工会、团市委、市妇联、市残联、市红十字会、市律协等14家单位的意见，并会同市教委召开了有关行政管理部门、市人大代表和市政协委员等方面的座谈会，广泛征求意见。根据各方面意见，市政府法制办对《修正案（草案）》又作了进一步修改、完善，并经市政府常务会议讨论通过，最终形成目前的《修正案（草案）》。
三、修改的基本原则
本次《条例》修改采用修正案的方式，在修改过程中主要遵循以下原则：
（一）法制统一的原则。《条例》的修改，从贯彻《未成年人保护法》等法律、行政法规的角度出发，确保修改的内容与上位法保持一致，对于上位法尚无明文规定的内容，确保修改的内容符合上位法的立法精神。
（二）从实际出发的原则。《条例》的修改，坚持从本市实际情况出发，重点关注社会反
映集中、具有立法紧迫性的问题，将对未成年人的安全保护作为《条例》修改的主线，有针对性地提出解决方案。
四、修改的主要内容
（一）关于未满12周岁的未成年人乘坐乘用车应当在后座的规定
近年来，未成年人乘车安全已成为社会关注的热点，尤其是未成年人乘坐在乘用车前排副驾驶座位上的伤害事故，时有发生。2013年5月，中国消费者协会、中国道路交通安全协会联合发布的儿童安全乘车警示明确指出，大多数副驾驶座位的安全带是专门为成人设计的，不适合儿童在副驾驶座位上使用，而且如果副驾驶座位装配有安全气囊，由于儿童肌肉骨骼较成年人脆弱得多，一旦汽车安全气囊张开，其产生的冲击力有可能造成儿童胸部骨折、窒息或颈椎骨折等严重问题，因此，12周岁以下儿童不宜乘坐在副驾驶座位。我国台湾地区和广东省已出台的相关法规对此也作了明确规定。综合考虑上述情况，《修正案（草案）》规定，父母或者其他监护人以及其他成年人携带未成年人乘坐乘用车的，应当注意未成年人的乘车安全，如未成年人未满12周岁，应当安排其乘坐在乘用车的后排座位。
（二）关于家庭乘用车配备使用儿童安全座椅的问题
专家研究表明，发生交通事故时，正确使用儿童安全座椅对降低儿童死亡率和重伤率有明显作用。2012年实施的《机动车儿童乘员用约束系统》（GB27887—2011）、《机动车运行安全技术条件》（GB7258—2012）等国家标准，不仅对儿童安全座椅的技术标准作了规定，还明确要求乘用车(单排座的乘用车除外)应至少有一个座椅配置符合规定的ISOFIX儿童安全座椅固定装置，或至少有一个后排座椅能使用汽车安全带有效固定儿童安全座椅。从儿童安全座椅的分类来看，1周岁以下儿童一般使用后向式儿童安全座椅，1周岁以上4周岁以下儿童一般使用前向式儿童安全座椅，而4周岁以上儿童一般使用增高坐垫。可见，儿童安全座椅的使用对象主要是4周岁以下儿童。同时，考虑到我国国家层面尚未立法的实际情况和社会公众的接受度，本市儿童安全座椅立法带有尝试性质，宜从宣传、引导、推广和培养使用习惯着手，通过倡导性规定，对父母或者其他监护人等起到警示作用，从而从家庭保护的角度对未成年人的人身安全进行保护。因此，《修正案（草案）》从倡导的角度对家庭乘用车配备使用儿童安全座椅作了规定，即父母或者其他监护人以及其他成年人携带未满4周岁的未成年人乘坐家庭乘用车,应当配备并正确使用儿童安全座椅。
（三）关于避免让学龄前儿童独处在家中或者家庭乘用车内的问题
近年来，儿童坠楼造成伤亡、儿童在家庭乘用车内窒息死亡等意外事件时有发生。此类事件往往是因为儿童独处在家中或者家庭乘用车内，缺乏父母或者其他监护人的有效看护所致。未成年人尤其是学龄前儿童，由于认知能力有限，不能全面了解日常生活中存在的危险因素和正确判断自己的行为，在无人看护的情况下很有可能受到意外伤害。为了避免此类事件的发生，促使父母或者其他监护人切实担负起对学龄前儿童的监护职责，有必要通过立法明确父母或者其他监护人的看护义务，避免学龄前儿童独处在家中或者家庭乘用车内。
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