———以我国新能源汽车产业为例
◎白让让
内容提要 林毅夫教授基于“增长甄别与因势利导”的理念，构建了“两轨六步法”
式的产业政策指南。本文以我国新能源汽车发展政策的出台、演变和实施为背景，对这
一产业政策范式的可行性进行了初步验证。文章发现，经过适当的改进或调整，“两轨六
步法”关于要素禀赋、比较优势和有为政府的一般逻辑，也可用于指导新能源汽车、物联
网、智能制造等新兴产业的政策设计。从完善新结构经济学产业政策体系的目的出发，
无论是该学说的支持者，还是批评者，既不能把“两轨六步法”式的产业政策当作包治百
病的灵丹妙药，也不应出于理论“价值”“范畴”之争，而把这一范式中有利于完善和提高
政府干预效率的主张予以完全否定。
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关键词 产业政策 新结构经济学 潜在比较优势 新能源汽车产业 学术批评
〔中图分类号〕Ｆ２６９．２２ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０１８）１２－０００９－１２
一、引言
通过反思主流发展经济学“结构主义”的缺陷、总结战后发展中国家追赶战略的实践经验，林毅夫教授构建了“新结构经济学”的分析体系和框架，试图回答“在不同的发展阶段，经济结构是由什么决定的，其结
构是如何变化的，如何推动经济的发展”等发展经济学的基本问题。①新结构经济学的核心主张是“一个国
家在每一个时点的经济结构是内生的，取决于这个国家在那个给定时点的要素禀赋结构”，在实践层面，发
展中国家要按照比较优势来选择相应的产业，并在“有效市场”和“有为政府”这两只手的共同牵引下，以要
素禀赋结构提高、产业结构优化来推动经济发展。而结构升级过程中出现的“外部性”和“协调失灵”问题，
只能借助产业政策来应对。这一产业政策的核心就是“增长甄别、因势利导”的架构（ＧｒｏｗｔｈＩｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎ
ａｎｄＦａｃｉｌｉｔａｔｉｏｎＦｒａｍｅｗｏｒｋ，简称ＧＩＦＦ），具体的行动纲领则被细化为“两轨六步法”式的政府行为指南。
近年来，国内一些研究者实证检验了林毅夫教授关于比较优势和产业结构升级关系的预判，华秀萍以汽车和电子产业上市公司为样本，检验了政府补贴和企业创新绩效之间的关系；②韩永辉的实证研究发现地
方政府的各类产业政策有利于产业结构的合理化和高度化；③李力行和申广军衡量了地区的比较优势，并把
基金项目：国家自然科学基金项目“价值链不对称嵌入情境下本土轿车企业优化纵向组织结构的战略研究与应用”（７１３７２１１４）
①林毅夫：《新结构经济学———反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，２０１４年，第１８０、２４４～２４５页。
②华秀萍：《产业政策的旷世之争论》，林毅夫等编：《新结构经济学新在何处？》，北京大学出版社，
２０１６年，第１２４～１３３页。
③韩永辉：《产业政策法规推动地方产业结构升级了吗？》，林毅夫等编：《新结构经济学新在何处？》，北京大学出版社，２０１６年，第
１２３～１４０页。
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开发区解释为一种产业政策，实证检验发现开发区建设有利于城市产业结构的加速调整。①这些研究存在的一个问题是，他们没有使用林毅夫教授所定义的潜在比较优势，而是基于传统的资本、劳动两要素生产函数来衡量比较优势的高低，这就相对于用林毅夫教授所批判的旧结构主义的范式来检验新结构经济学的理念。实际上，在ＧＩＦＦ提出之初，就引发过热烈的讨论。Ｈａ－ＪｏｏｎＣｈａｎｇ虽然不认可林毅夫关于发展中国家要遵循比较优势的产业政策主张，但并不否定借助比较优势来识别产业。②
在关于ＧＩＦＦ和“增长甄别与因势利导”框架的评论中，特维尔德认为这一新的范式是对增长甄别、竞争力法、投资环境调查法、生产能力法等已有方法的一个可靠的替代物，但这个菜单的成效却取决于“厨师”，即政府的治理能力；③坦杜尔卡则认为防止政府的过于热心是ＧＩＦＦ成功的关键环节；④阿姆斯登建议在ＧＩＦＦ框架中增加商业知识在比较优势中的权重，⑤就可以超越传统的价值链和跳跃猴子标准；⑥阿莫亚科认为ＧＩＦＦ对于那些热衷于出口多样化和出口升级的国家或地区来说，是一个非常实用的指南；⑦帕克指出尽管完整地执行ＧＩＦＦ程序对任何一个国家都是不现实的，但只要抓住某个相适宜的方法，并使政府将精力放在林毅夫所提出的因势利导方面，发展中国家就可以实现结构升级；林佑赫认为韩国２０世纪６０年代初期的工业化路径，基本符合ＧＩＦＦ的机理。⑧由于ＧＩＦＦ范式的原理和框架还在不断完善之中，仅从经济学的某些固有观念或逻辑出发，全盘否定或者一味拔高都是不可取的，限于篇幅和主旨，本文对ＧＩＦＦ范式的分析将聚焦在实践层面。
本文按照新结构经济学的“两轨六步法”框架，逐一分析我国新能源汽车产业政策的动因、手段和短期效应，在判断政策是否契合了ＧＩＦＦ范式的基本逻辑的同时，着力揭示两步六轨法在具体应用时面临的主要挑战，为优化和完善ＧＩＦＦ范式指明方向。
二、“两轨六步法”下的产业政策：框架与实践
１．新结构经济学产业政策的机理简述
林毅夫教授将产业政策定义为：“凡是中央和地方政府为促进某种产业在该国或该地区发展而有意识地采取的政策措施就是产业政策”，并列举了诸如关税和贸易保护、税收优惠、土地、信贷补贴等近十余种具体的方式。⑨在总结发展中国家政策实践的基础上，新结构经济学主张，政府要扶持体现本国要素禀赋或禀赋结构的比较优势产业，并解决产业结构升级过程中的外部性和协调问题，如此就可以使潜在比较优势转化为现实竞争力，从而实现“结构升级、资本积累和要素禀赋结构提升”的良性增长。这一产业政策的范式建立在以下几个关联的概念之上：
（１）要素禀赋结构与比较优势。在提出“两轨六步法”的产业政策指南时，林毅夫认为要素禀赋由土地、劳动力和资本（包括物质资本和人力资本）构成，是国家用于分配第一、第二和第三产业中生产商品和提供服务的总预算约束，他还提出有必要在原有的禀赋里加入“硬件”和“软件”基础设施，因为这些基础设施对国内企业的竞争力至关重要，影响着交易成本和投资的边际回报率。但是，他又将要素禀赋的结构定义为“一国所拥有的要素的相对丰裕程度”，并认为禀赋结构的变化取决于资本的积累和技术的进步，由此可以判定ＧＩＦＦ框架中的要素禀赋就是技术或者生产函数给定时，劳动力、资本在总投入中的相对比例。据此，
①②
③
⑥
⑨李力行、申广军：《产业开发区、地区比较优势与产业结构调整》，《经济学（季刊）》２０１５年第３期。
ＪｕｓｔｉｎＬｉｎａｎｄＨａ－ＪｏｏｎＣｈａｎｇ，“ＳｈｏｕｌｄＩｎｄｕｓｔｒｉａｌＰｏｌｉｃｙｉｎＤｅｖｅｌｏｐｉｎｇＣｏｕｎｔｒｉｅｓＣｏｎｆｏｒｍｔｏＣｏｍｐａｒａｔｉｖｅＡｄｖａｎｔａｇｅｏｒＤｅｆｙＩｔ？ＡＤｅ
ｂａｔｅＢｅｔｗｅｅｎＪｕｓｔｉｎＬｉｎａｎｄＨａ－ＪｏｏｎＣｈａｎｇ，”ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｏｌｉｃｙＲｅｖｉｅｗ，ｖｏｌ．２７，ｎｏ．５，２００９，ｐｐ．４８３～５０２．
④⑤⑦⑧参见林毅夫：《新结构经济学———反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，２０１４年，第２０８～２１２、２１３～２１４、
２２１～２２４、２１７～２２０、２２５～２２７页。
“跳跃的猴子（ｊｕｍｐｉｎｇ－ｍｏｎｋｅｙ）”亦称“森林－猴子”比喻，是指猴子从森林中的低产出树向高产出树不断跳跃，而跳跃的时间部分决定于两棵树之间的效率差异，常用于指代一个国家经济结构或产业结构的跃升过程。
北京国际汽车展林毅夫：《产业政策与国家发展———新结构经济学视角》，《比较》２０１６年第６辑。
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新结构经济学产业政策的应用范式与现实挑战———以我国新能源汽车产业为例
产业可以划分为劳动密集、资本密集和特定资源密集三种基本类型。
（２）自生能力、潜在比较优势与交易成本。①一些发展中国家具有比较优势的产业未能获得市场竞争力，一方面是由于企业缺乏自生能力，另一方面则在于该国基础设施和制度环境带来的高交易费用限制了比较优势的发挥。新结构经济学首先给出了自生能力的基本定义———“在一个自由、开放、竞争的市场中，一个正常经营管理的企业，在不需要外力的扶持下，即可预期获得正常利润的能力”，而具有要素比较优势的企业在正常经营活动中之所以未能取得利润，一定存在阻碍比较优势显现的因素，为此，林毅夫教授提出了潜在比较优势这一新的概念———“特定经济体中某个产业符合要素禀赋结构决定的比较优势，即企业具有要素成本优势，但由于缺乏相适应的软硬件基础设施，交易成本过高，以至于无法在本国或国际市场上竞争”。自生能力是在有效市场中形成的，而制约潜在比较优势显性化的因素就是制度和基础设施，后者就是新结构经济学所定义的交易成本。将基础设施及其相关的交易成本当作经济体禀赋的一个组成部分是新结构经济学研究产业政策的重要切入点，这里的基础设施又被划分为硬性和软性两类，前者包括高速公路、港口、机场、电信等传统的基础设施，后者则特指制度、规制、法律等社会
经济体系，它们决定着企业生产经营活动的范围、交易费用和稳定性。这种区分也有助于对企业和政府在产业政策制定、实施过程中的不同职责定位进行量化分析，从而为后续的“两轨六步法”提供理论支撑。
（３）信息、外部性、协调机制与“有为政府”。②林毅夫认为企业要做出产业升级和多样化的决策是一个学习和试错过程，在这一点上他和斯蒂格利茨的观点是一致的，而学习的前提之一就是获得判定比较优势的知识和信息。问题在于这些信息的收集和处理成本巨大，单个企业或者单个行业是无法承受的，加之信息外溢导致的搭便车行为，也会抑制信息的收集和披露。显然，由政府分析、整理和公布这些具有公共产品性质的信息，可以使其发挥最大的溢出效应。
这里的外部性不一定用“社会收益和私人收益、社会成本和私人成本”的不对称来界定，更加强调新生产业中先行企业所面临的两个困境：当先行者在承受巨大风险或沉淀成本的产业取得成效时，会引发其他企业的模仿性进入，进而侵蚀前者的利润；当新开发的市场没有潜力时，只有先行者付出代价。这两种外部性得不到纠正或削弱，就会导致过度进入或进入不足。因此，有为政府可以给先行者一定的税收减免和研发补贴以刺激创新。
据此，新结构经济学提出有为政府制定或者实施产业政策的核心功能就是“两轨———增长甄别和因势利导”，并把它细化为确定学习对象、消除外在约束、壮大自生能力等六个步骤。与其他发展经济学理论不同，“两轨六步法”在提出伊始就被付诸实际应用。
２．“两轨六步法”的实践
“两轨六步法”中的“两轨”在林毅夫教授不同时期的论述中保持着高度一致性，“六步法”的具体内容则随着分析对象或者研究主题的变化略微有所差异。２０１１年至今，林毅夫教授及其团队完成的“尼日利亚比较优势产业识别”和我国的《吉林报告》，是ＧＩＦＦ范式应用的两个典型案例。
（１）“两轨六步法”的应用框架。③“增长甄别”和“因势利导”属于定性层面，并没有特定的量化指标或体系，前者指政府如何根据要素禀赋和相应的比较优势，并以发达国家成功的产业结构为学习对象，提出本国可以从事的产业清单。“因势利导”则主张政府要通过增强基础设施和优化营商环境来减少相关的交易费用，以利于特定产业的潜在比较优势转化为市场竞争力。“选择正确的目标、消除约束”等六个步骤是依据不同的产业类型对“两轨”的具体分解，严格地讲，这六个步骤只有在应用于“追赶型产业”时才是一个完
①②③参见林毅夫：《新结构经济学———反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，２０１４年，第３２７～３３３页。林毅夫：《产业政策与国家发展———新结构经济学视角》，《比较》２０１６年第６辑。
参见林毅夫：《产业政策与我国经济的发展：新结构经济学的视角》，《复旦学报》（社会科学版）２０１７年第２期。
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整的递进过程，对其他类型产业则是跳跃或不连续的。表１按照相关文献整理了“追赶型产业”的产业政策框架，具体的含义不再赘述。
表１ “两轨六步法”的一般框架①
一般指南追赶型产业
两轨
增长甄别发现具有良好前景和潜在竞争
力的产业禀赋相似、人均收入１－２倍原则
因势利导发现基础设施、交易成本的软硬
约束降低交易费用、改善基础设施
第１步选择正确的目标基于比较优势寻模仿对象的可贸易品和产业，建立产
业清单
第２步消除约束如果国内企业自发进入：政府消除瓶颈、降低制度成本、
塑造企业国际竞争力
第３步引诱与吸引全球投资者如果没有国内企业参与：招商引资，参照国外企业，孵化
国内企业；改善软硬基础设施，降低交易成本
第４步壮大自我发现的规模特殊禀赋产业和技术不确定产业：提升国内企业自身能
力、政府降低交易费用
第５步工业园的力量与奇迹政府资源有限：工业园区和经济特区，扶持潜在比较优
势产业，形成产业集
第６步提供有限的激励补偿先行自生企业的外部性
（２）“两轨六步法”的中国实践———吉林方案。②２０１７年８月，林毅夫教授及其团队发布的《吉林省经济结构转型升级报告（征求意见稿）》（亦称《吉林报告》）是ＧＩＦＦ框架在我国首次付诸实践的重要成果，该报告的核心政策主张是：吉林这一传统的资源、重工业基地，应该扬弃长期依赖重化工业的赶超路径，弥补轻工业的短板，使得劳动密集的优势得以发挥。这一报告的理论基础就是资源禀赋、比较优势和“因势利导”。众所周知，吉林在自然资源、劳动力、人力资本、物质资本与技术知识存量等方面，具有较为突出的资源禀赋，但并未体现在产业结构和就业结构方面，突出问题就是轻重工业的结构扭曲，并由此引发了就业岗位少、劳动力流失严重、出口拉动增长的马车失速、产业集中的企业数量少等困难。为此，《吉林报告》主张利用劳动力和人力资本的禀赋资源，大力发展符合潜在比较优势的人力资源密集型现代轻工业，以弥补轻工业产值比例偏低的短板。吉林是我国工业的老基地，国有企业占比很高，《吉林报告》的“因势利导”就表现为根据产业发展的需要，逐步优化电力供应、技术培训、融资和上下游供应链等软硬件基础设施、降低企业的交易费用，特别是进行国有经济混合所有制改革，大力引进其他所有制成分的投资者，在获得产业转移的同时，以不同所有制之间的竞争倒逼国有企业经营体制的改革深化，使吉林尽快走出国企“一柱擎天”的困局。表２按照《吉林报告》整理了“两步轨法”之吉林实践的一些具体环节与相应内容。
（３）“两轨六步法”的国家实践———尼日利亚的案例。③按照时间顺序，尼日利亚案例是“两轨六步法”第一次付诸实践。基于表１展示的基本流程，林毅夫和孟加认为尼日利亚政府进行“增长甄别”的任务是：首先从１０个人均ＧＤＰ超过尼日利亚的国家中，使用要素禀赋标准选择印度尼西亚、越南、印度和中国为尼日利亚可以模仿的对象；然后，从这些国家３０多种出口比例高的产业中甄别出劳动密集和资源密集的细分
①
②③资料来源：林毅夫：《新结构经济学———反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，２０１４年，第１９４～１９８页；林毅夫、孟
加：《战胜命运：跨越贫困陷阱，创造经济奇迹》，北京大学出版社，２０１７年，第２２０～２６０页。
林毅夫、付才辉：《基于新结构经济学视角的吉林转型发展研究》，《社会科学辑刊》２０１７年第６期。
参见林毅夫：《新结构经济学———反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，２０１４年，第２３７～２７０页。All Rights Reserved.
新结构经济学产业政策的应用范式与现实挑战———以我国新能源汽车产业为例
产业（尼日利亚具有丰富的石油资源），再结合尼日利亚国内企业的参与状况，提出了鞋类、电视电子、轮胎、化肥等１０个具有增长潜质的备选产业。“因势利导”分析主要使用价值链约束方法，得出影响尼日利亚潜在比较优势发挥的因素为基础设施，再与上述备选产业对应分析，最终的结论是尼日利亚政府要大力改善实物基础设施、商业环境、职业培训、政府监管和贸易政策。
按照上述思路，林毅夫教授在２０１２年通过世界银行为尼日利亚制定了一个名为“２０２０愿景”的发展规划，将基础设施、信息通信、娱乐、肉类、皮革、建筑和旅游等非石油领域作为优先发展的领域，以避免再次陷入“荷兰病”。２０１５年之前，尼日利亚ＧＤＰ的年均增长速度都在７％左右，经常项目余额与ＧＤＰ之比超过１０％，２０１４年的ＧＤＰ总量为５０９９亿美元，这一非洲人口第一大国的经济总量开始稳居非洲之首。①基于这些表现，林毅夫教授认为“两轨六步法”在尼日利亚取得了巨大的成功。
表２ “两轨六步法”之吉林实践②
环节内容
两轨增长甄别禀赋结构：自然资源、劳动力、人力资本、物质资本与技术知识优势；轻重工业结构失衡，就业岗位少，出口严重不足；国有企业主导；违反比较优势。
因势利导基础设施和营商环境落后：国企改革、“放、管、服”改革；财政金融体制优化，要素自由流动；跨区域合作。
追赶型产业技术水平和附加值低：食品、纺织、汽车、石化、冶金建材。
领先型产业技术和产品水平世界前沿：农产品加工、中医药、家具、印制、铁路、船舶和航天设备制造；增加基础研发投入、融入国际市场。
转进型产业其他区域过剩产业：水泥、钢铁、合金、玻璃产业；产能海外转移和走出去战略。
弯道超车型产业人力资本需求高、研发周期短：信息、通讯、电子和生产服务业；孵化基地、发现投资、吸引人才。
战略性产业资本密集、研发周期长、投入巨大：军工产业；优化配套体系、引进战略企业或行业入住。
退出型产业比较优势丧失、产业衰退：特殊矿产业；职工补偿和再培训，置换新兴产业。
三、新能源汽车产业政策的启示和挑战
我国发展新能源汽车产业的初衷是在缓解能源和环境压力的同时，加快汽车产业转型升级，培育出新的
经济增长点和国家竞争优势。本文首先分析新能源汽车发展政策的出台是否符合“增长甄别和因势利导”的一般理念，然后从实践层面辨别“六步法”的适应性。
１．增长甄别与新能源汽车产业的定位难题
在新结构经济学中，增长甄别的目的是“确定一国可能具有潜在比较优势的新产业”，为了使其具有实践意义，林毅夫根据国内现有产业与国际前沿的技术差距，将产业划分为“追赶型”“领先型”“退出型”“弯道超车型”和“战略型”五种基本类型，③界定新能源汽车的类别就成为政策分析的第一步。
结合２０１１年前后我国新能源汽车产业的实际状况，首先可以认定其不具有“退出型”的特点，而符合其余类型的某些要件。例如，按照人均收入来界定，新能源汽车必然属于“追赶型”产业，因为世界上率先发展
①②③杜平：《中国与世界经济发展报告（２０１７）》，社会科学文献出版社，２０１６年。
资料来源：林毅夫、付才辉：《基于新结构经济学视角的吉林转型发展研究》，《社会科学辑刊》２０１７年第６期。林毅夫：《产业政策与我国经济的发展：新结构经济学的视角》，《复旦学报》（社会科学版）２０１７年第２期。
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