尽管过去的13年从单纯的“干部援疆”开始,援疆干部与新疆各级党政官员一同探索了许多有益的援助形式,但是像最近如此大规模的“对口支援”、如此高规格出台援疆政策并不多见。
今年5月召开的新疆工作座谈会在历史上尚属首次,而从1980年到今年,西藏工作座谈会一共办了五次,“援藏”一词曾经是专有词汇。
30年“援藏”
“援藏”一词曾经是一个有争议的提法,少数民族地区为国家统一和领土安全作出贡献,发达地区帮助少数民族地区发展,大家都是中华人民共和国的一员,为什么要特别指出“援助”呢?
改革开放以前,文件和领导人讲话里用到最多的提法是“到西藏支援建设”,将西藏整体作为支援对象的提法,出现于1980年第一次西藏工作座谈会,从此有了“援藏项目”、“援藏干部”这样的词汇。
长期进行援藏研究的中央党校教授靳薇告诉《小康》记者,新一轮“援疆”提出的援助方式大致与多年来运行的“援藏”机制类似。她说:“财政补贴政策和对口支援政策支撑着西藏现代经济的运行和发展。”在1994年召开的第三次西藏工作座谈会上确定了“分片负责、对口支援、定期轮换”的政策,“对口支援”主要体现在干部援藏、项目援藏和财力补助三方面。提出了“干
部援藏为龙头、技术援藏为骨干、资金援藏为附体”的思路。
在“中央关心西藏,全国支援西藏”的形势下,西藏经济发展取得了瞩目的成就。统计资料显示:1994年以后西藏的GDP增长幅度一直在10%以上;2001年第四次西藏工作座谈会后,西藏的GDP连续多年保持12%以上的增长速度。西藏的交通状况、农牧业发展、能源建设和城市建设等方面都得到了明显改善。
靳薇在西藏进行的问卷调查发现:随着时间的推移、援建项目的增多,越来越多的西藏民众感受到项目援助对他们生活的影响。被调查的西藏城乡居民生活满意度超过“一般”,接近“满意”。
“大桃子”和“小桃子”
2002年靳薇到西藏山南地区,当地人带她去考察有喷灌设施的苗圃。苗圃旁有一个果园,果园里的桃树大多只有一人那么高,密密麻麻结满了红红的小桃子,当地人想给靳薇个大一点的吃,翻腾了半天也没到满意的。一会儿,果园的主人来了,靳薇提了建议,请技术员来教一
些嫁接的技术,桃子大一点味道会好,也可以多卖些钱。
在回去的路上,开车的司机对靳薇说:“靳老师,我们这里不需要大桃子。农牧民进城赶集时,用1元钱就可以买5个小桃子,分给他们的几个孩子吃;大桃子1元钱只能买一个,怎么够分呢?”
这是靳薇时常向人提起的故事,她的感悟是:我们总带着内地的思维模式想把“大桃子”送给西藏人,可是当地民众并不需要。
“大桃子”和“小桃子”的关系,正是靳薇通过调查研究在“援藏”成就背后发现的问题。
1997年、1998年、2002年和2006年,靳薇对20余个援建项目的生存状况做了个案调查,结果发现:有较好社会效益和经济效益的占到援建项目总投资额的30.16%;社会效益较好但经济运转困难的占51.04%;经济效益极差并影响社会效益发挥的占18.8%。
靳薇对《小康》记者说,我们以国家的力量做事情很容易带来政府经济的影子,其实就是把改革开放以来内地已经放弃的计划经济带到了西藏。虽然我们有善良的愿望和积极的行动,但是违背了经济发展的内在规律就容易做失败。
夭折的工厂
1996年,国家经贸部投资600万在西藏那曲建起一个羊绒分梳厂。人们计划把本地的羊毛羊绒进行初步加工提升价值,来增加农牧民的收入。但事与愿违,2001年这家工厂因亏损严重而夭折了。
最开始遇到的问题是羊绒的收购渠道不畅,牧民们大多把羊绒卖给了活跃的个体商贩,国营供销社收购不到足够的原料。于是当地政府部门下行政命令“羊绒羊毛优先卖给供销社”。当第一批足量的原料收上来的时候,却遭遇国际市场价格大跌,囤积的原料全砸在了手里。另外,这家工厂缺乏专业技术员和营销员,生产的产品还常常损坏了羊绒的质地,这样的产品也不到买家。
靳薇在日喀则也发现了相似的案例。当地的塑料编织袋厂和轮胎翻新厂是由青岛市政府投资1300万援建的。项目的内容都是援藏干部决定的,他们认为,当地的塑料编织袋使用量大,而当地的路况不太好轮胎翻新也应该有市场。2002年,政府投资建好工厂,但编织袋厂到2005年也没开工,原因是既没有商人来经营,也没有技术员和工人。
后來经过援藏干部大力宣传和多方联系,一个温州老板来了,工厂终于开工了。当地的援藏干部自此也变成了工厂的宣传员和推销员,想办法为塑料袋出路。2006年7月12日,靳薇到这家工厂探访,惊讶地发现工厂停工了,一问才知道温州老板去拉萨进原料了,工厂的生产线只能停产待料。
在编织袋厂的不远处就是轮胎厂,靳薇看到的只有静悄悄的厂房。当地人告诉她,因为闲置已久,原有的设备都需要重新调试维修,工厂的电缆也被盗窃了,如要开工还需再投入几十万元。
靳薇向《小康》分析说,办工厂要有一些基本要素,要有商人来经营,这些人是市场经济培育出来的也深谙市场的规则;要有专业的技术员,机器坏了总要有人修。而这两个问题在西藏并不容易解决。所以不是政府建好了厂房,就能够为当地谋福利了。
她认为,“援疆”也容易出现相似的问题,需要特别注意。她在调查研究过程中也发现,“民生项目更容易成功”,“即使不够成功也不会成为当地的负担”。例如深圳对口支援新疆喀什计划“政府财政主要用于民生项目”,“牵线搭桥内地企业做产业项目”是明智的做法。
“援助依赖”与自我发展
按照靳薇的说法,“援助”是一个世界性的课题,许多发达国家也经历了从发展到地区发展不平衡,再到发达地区援助不发达地区、协调发展的历程;国际间发达国家援助不发达国家也很普遍。有的不发达地区没有在援助的过程中形成自身的发展活力,反而陷入“援助依赖”的状态,没有形成可持续发展能力。
阿富汗就是一个最好的例子。这个国家的重建主要依赖援助,在阿富汗,有2000余个项目由捐助国或组织机构直接运作,阿富汗人要专门学习这些援助国的规则,甚至要放弃一些本国的运作机制。援助经济还带来了劳动力市场的扭曲,一些教师、医生和工程师为了获取高收入纷纷涌入捐助机构充当翻译、司机,这使原本就匮乏的专业人才进一步流失。
根据靳薇的观察,西藏也出现了“援助依赖”的一些症状。中央政府在1994年就提出:“通过对西藏经济社会发展的支援……启动西藏自身发展的活力、动力。”但直到今天,西藏的经济社会运行和发展,如日常行政管理的财政开支、社会基本建设的投资来源、社会管理的人力资源等,仍然要依靠中央政府和内地省市的支持和援助。许多年过去,“启动西藏自我发展动力的目标尚未实现。”
受援地区如何能真正具备自我发展动力呢?民族问题专家明浩曾经到东北调研鄂伦春族的生存状况,他发现这个以狩猎为特征的民族在没有了狩猎资源后已经出现了文化的断层。
明浩向当地建议,搞一个不需要太多资金投入的狩猎文化保护区,对外打出一个品牌。在保护区内,只允许鄂伦春人打猎,游客只能在鄂伦春人的带领下进入保护区,鄂伦春人还可以对游客进行狩猎培训,教给他们简单的民族语言。这样做鄂伦春人能够传承他们的狩猎文化,也能为地方发展带来经济利益。当地政府觉得明浩的思路很好,但是与林业部门的沟通很不顺畅,项目搁浅了。
明浩说,现在我们举全国之力援助新疆,钱要花在刀刃上。每个民族的文化里值得挖掘的东西都有很多,只要我们深入了解,不花钱或者少花钱能办成的事情有很多。
在靳薇看来,新疆面临的情况远比西藏复杂,新疆是多民族聚居区,少数民族尤其是维吾尔族有深厚的历史和文化积淀,有强烈的民族自豪感;另一方面,新疆是资源富集地轮胎规格怎么看,各民族人民为国家的发展贡献了巨大力量,但是现在仍有许多人过着十分贫困落后的生活。从援藏的研究中得到启发,靳薇认为,对这些少数民族聚居区进行经济援助是必要的,但也不能把民族问题单纯地经济化,还要对受援地区的民族和他们的文化有足够的尊重和理解,让他们成为发展的主力。
靳薇建议,援助应该制度化,甚至上升到法律层面,对支援省市的财政支持不但要有量化考核,还要对是否激活当地经济活力进行多项指标性考核。
靳薇在西藏还注意到一个问题,西藏民众提起“援藏”都说“好”,而当地干部却很不喜欢“援藏”这两个字,甚至对援藏干部也有一些微辞,“援藏”给当地干部带来了不小的心理压力。而这些援藏、援疆干部告别亲人、带着热情来到他们并不熟悉的少数民族聚居区,也可能出现水土不服的情况。靳薇说,援助过程中经济成本容易测算,但是往往容易忽略心理成本,如果心理成本累加到一定程度,可能就会带来社会成本。
在中央党校授课的靳薇经常能接触到全国各地的党政官员。因为地域不同,每个人面对的问题不尽相同,师生间、学员间常常因为不同的观点进行激烈的辩论。但在西藏班和新疆班,面临的问题相似程度却很高,人们最关心的是维稳的问题,对经济发展的焦虑比内地的官员小得多。
(本文文献资料援引自靳薇女士所著《西藏——援助与发展》一书)
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