摘要：湖南凤凰古城调价风波是我国近年来由政府主导景区调价带来各种直接或间接的争议的典型案例。如何从公共政策制定和合法化过程上来规范、解决这些问题是对政府政策决策的重大考验。本文通过深入了解凤凰古城调价风波前因后果，运用公共管理学政策制定和合法化理论探讨分析政策制定过程如何更好地实现科学化、民主化、法制化，提出了有意义的建议。
关键词：凤凰古城；调价风波；政策分析；政策制定；政策合法化
一、案例背景
2013年3月19日，湖南省凤凰县对景区作出收费调价，结束了免费进入景区的历史，从4月10日起，游客需要购买148元的门票才能进入凤凰古城景区，游玩景区内所有的景点不再另行收费。门票新政公布后，引起了各方的强烈反应。2013年4月10日，凤凰古城的门票新政在
争议中如期实施，跌跌撞撞走了将近三个年头，2016年3月27日，在国家取消收取“两费一金”的政策影响下，凤凰县决定恢复2013年的原状。但是，凤凰古城的旅游热度已经被这三年的围城收费给围“淡”了。
二、公共政策制定与合法化理论
2.1公共政策制定和合法化基本概念
公共政策制定“一般是指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的整个过程，一般包括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择这样几个相互关联的环节”。具有指向性、动态性、前瞻性、系统性等四个基本特征。
公共政策合法性具有广义和狭义上两个层面的含义，在狭义方面，“被选择的公共政策方案获得合法性被批准实施的过程”，从广义来说，“不仅仅指最后选择的公共政策方案获得合法地位准予实施；而且还指具有特地条件的公共政策上升为法律的过程”。
2.2公共政策制定过程
公共政策制定过程大致可以分为四个步骤。即确定政策制定的目标，设计政策方案，评估和论证政策方案，选择政策方案。通过比较方案预期效益、实施成本、风险大小、时间因素等论证结果，选择收益最大、成本最低、风险最小、比较及时的方案，并吸收其他方案的不同长处，综合得出一个新的、更为满意的方案。
2.3公共政策合法化过程
公共政策制定后，在进入执行阶段之前要获得合法地位，一般通过立法机关、行政机关或者法律授权的社会团体和非政府组织将政策合法化。合法化的主体层次高低决定了产生政策权力的层次。
三、凤凰古城门票新政制定过程存在的主要问题及原因分析
3.1政策目标取向单一，未体现期望整体性
凤凰古城收费新政中，各主体的政策目标存在不同期望的冲突。首先，作为政策制定者的凤凰县政府，凤凰古城旅游产业是支柱产业，凤凰县政府在培育旅游产业时需要做大量的基础投入，在财力需求之下，政府的门票新政目标首先要考虑的是经济目标，其次才是环境
目标和社会目标。其次，古城经营公司是一家营利企业，企业是追求利益最大化作为根本出发点，经营公司的政策目标取向是纯粹的经济目标，环境目标、社会目标只是其日常管理职责范畴。再次，游客期望的是在凤凰古城游览时，得到满意地旅游体验，即以环境目标作为首选。最后，经营古城的小商贩，为游客提供导游、住宿、饮食等服务，通过提供服务获取报酬，是社会目标价值实现的直接体现。凤凰古城门票新政的政策目标在政府的主导之下取向单一，倾向于经济目标，环境目标和社会目标未得到足够的重视。
3.2公众参与程度低，过程民主性缺失
凤凰古城门票新政制定过程中各方主体的不同见解和意见没有被有效采纳，公众参与成为陪跑。针对凤凰古城的门票新规，社会各界不同程度的表达了许多不同的意见，尤其是新闻媒体针锋指出政府角定位有待商榷，商户们提出认为“捆绑销售”背离民生发展。游客和网民朋友更是多方呼吁，认为门票经济逆风而驶，强买强卖剥夺游客自主选择权，不惜以抵制来抗议。然而，这些不同意见和声音根本没有在政策设计和评估论证中体现，民意民情没有通过该有的途径进入决策系统参与决策程序，整个门票新政政策成为政府和景区经营公司决定，损坏了政策制定的民主化。
3.3方案抉择别无选择，决策科学性不足
科学的政策方案抉择是一个以抉择标准为衡量来比较、综合的创造性过程。凤凰古城门票新政是单项方案，直接以景区为整体收费单位代替原来单个景点收费的模式，可以看做是在原有的政策上进行修改，或者说是在新的景区一票制和原景点验票制之间进行比较抉择。从政策预期收益看，在原有的游客基础流量来看，大部分游客只进入景区没有进入景点，在新政策中将会对全部游客进行收费，预期收益明显将大大提高。从成本上看，新旧政策的政策成本主要景区的维护和收费的管理上，相差不大，成本增加较收益增收低。从风险程度上看，新政策势必会引起游客的反感导致数量下降，但对于未来的走势并未明朗。从时间因素上看，两个政策更迭没有存在迫切的要求。在这种情况下，凤凰县政府选择了新的政策。这种抉择是在没有别的选项的情况下决定的，选择的不充分性导致新政成为一意孤行。事实上，新政就是在风险突兀中艰难施行。
3.4政策立废简单，程序合法性存疑
凤凰古城门票新政是在行政机关公共政策合法化范畴内，这种合法化形式是在行政机关将自己制定的政策经过法制工作机构审查、决策会议讨论决定、行政首长签署和发布等一些
列程序下完成的。凤凰县官方认为，凤凰古城景区门票是新定价格，并不属于涨价，可以不举行听证会。根据《价格法》第23条规定“制定关系众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，论证其必要性、可行性”。凤凰古城对景区定价关系众的切实利益，景区具有公共属性，并且由经营公司独家垄断，这些都符合《价格法》应当举行听证会的要求。由此，凤凰古城门票新政政策合法化的程序是否合法值得商榷。
四、改进建议
4.1塑造整合的政策目标
通过制定政策解决的社会问题是掺杂多方诉求的复杂多变的综合表现，作为解决问题的政策也应该是具备有多种功能的综合体。
一是要重塑景区收费观念。景区收费的整体观念是以体现社会效益、经济效益和生态效益三者相统一。当地政府应从“经济人”向“政治人”回归，站在客观地角度来主导门票的改革，在改革目标中要对社会目标、经济目标和环保目标统一看待，一碗水端平。景区经营公司应向公益属性方向发展，既要发展旅游产业，也要发展旅游事业。
二是要强化政策目标之间的利益兼容。在社会目标中，政府应重点在门票的分成和使用上分配得当，实行收支两条线，透明公开，突出促进社会和谐、改善民生福利，体现取之于民用之于民的根本原则；在经济目标中，采取专业的评估机构意见和采纳公众的意见建议，降低收费标准，设置合理的门票价格，社会问题的根源往往在于利益的权衡上，利益分配的差异是引发一系列问题的；在环保目标上，加大景区环保投入，将收益的门票主要投放回景区的保护和管理中去。
4.2构建公众参与的过程机制
公共政策制定过程，是多个利益关系主体共同参与的一个综合博弈过程，所有能够体现社会期望的政策都需要在不断听取社会各方的不同见解和意见的基础上逐渐完善。为此，要加强公众参与公共政策制定的机制建设，明确公众参与的权利和义务。公众的普遍参与能够补充政策制定者自身代表阶层的认识不足，减少重大失误发生，进一步体现科学化。权利和义务是一对孪生兄弟，公众参与的权利并不能无限放大，还要配备相应的义务作为约束，促使公众对自身意见的深度思考形成有意义的意见，以免漫天喊价的意见进入决策程序中，浪费大量不必要的决策成本。
4.3建立健全政策制定的监督机制
政府相对于其他社会组织、社会公众与生俱来具备政治话语权优势。政府并不是公共事务管理中的主要主体，公共问题来源于社会问题，相比之下，公民、杜会组织以及其他利益团体更加了解自身的利益诉求和政策期望。引进了公共参与全过程模式后，如何才能保证政府、公民、社会组织和其他利益团体能够建立起平等、合作、协商的关系，共同参与公共政策制定。这就需要构建完善监督机制，使参与制定过程的非政府组织及人员不但成为政策制定主体，还可以参与过程监督。
4.4严格执行听证制度
听证是公众参与政策制定的最后一道关卡，听证程序不可或缺。
一要健全听证代表遴选机制。由于听证代表来自社会各个阶层，每个人的代表具有局限性，为此需要政府从制度上构建代表标准和程序，按照标准来遴选代表，按照程序来执行。对于选择的听证代表需要坚持志愿性、广泛性、代表性、专业性等原则。
二是健全听证主持人制度。听证人一般分为一般听证人和听证主持人，其中听证主持人
的独立性和客观性对听证会的效果会产生显著的影响，而一般听证人则不会，所以选取听证主持人非常重要。通过建立听证主持人职业资格机制，不断培养专业的听证主持人。
三是加大公开听证信息力度。从整个听证会筹备到举行到结果，都要进行信息公开。将听证代表、听证会程序、听证主要内容、意见建议及采纳与否等重要信息置于公众监督之下，公开透明地传播给社会，并做好社会有可能引发的舆情解释。
参考文献：
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