自20t_~纪80qz代以来．随着世界范同内城市竞争的日益加剧．建设世界城市已经成为全球化时代世界主要国家或地区获取更大发展空间的必然战略选择时代的发展要求将首都北京建设成国际一流水平的世界城市。然而．建设世界城市面临诸多公共问题，世界城市的公共管理不仅是一个融入全球化进而掌握国际主导权的问题．同时还是一个处理社会割裂、谋求共享世界城市红利的考验。
  一、世界城市的内涵界定及北京建设世界城市目标的提出
  世界城市是国际城市的高端形态．是指在全球政治、经济、文化、社会等方面具有最高影响力的城市，不仅规模较大且城市现代化和国际化职能效应都达到“极强”或“较强”程度．在全球经济中具有重要地位、作用的国际性城市关于世界城市或者国际城市．国内外并没有一致的权威概念和衡量标准。综合各方面研究结果，一般认为．世界城市的标准主要体现在城市现代化和国际化职能效应两个方面其中．城市规模和现代化水平是基础．国际化职能效应主要体现在其世界性的经济职能作用和竞争力上．同时也体现在社会、文化等领域的综合竞争力上从量化的标准看．基本上可以分为经济发展、基础设施水平、控制力和影响力、国际交往水平等四个方面。根据围内外专家的研究．目前国际上公认的世界城市只有_二个，即纽约、伦敦、东京，它们在世界金融体系及世界经济事务中发挥着核心作用近年的一些研究结果还包括亚洲的大城市，如香港、北京、新加坡和上海．．一般认为世界城市具有以下特点．即世界城市的13项指标：国际性、为人熟知；积极参与吲际事务且具影响力；相当多的人口；重要的旧际机场；先进的交通系统：亚洲城市要吸引外来投资．并没有相关的移民社区。西方城市要设有国际文化和社区：
国际金融机构、律师事务所、公司总部和股票交易所，并对世界经济起关键作用；先进的通讯设备，如光纤、无线网络、流动电话服务．以及其他高速电讯线路．有助于跨国合作；蜚声国际的文化机构：浓厚的文化气息：强大而有影响力的媒体：强大的体育社以及举办国际体育盛事的能力和经验；在近海城市中，拥有大型且繁忙的港口。
  世界城市在世界城市体系中相互关联、互为依存．．但由于各个世界城市自身制度、文化结构的差异以及全球化经济格局中职能分工的差异．世界城市在类型上也表现出多样性或差异性，北京将世界城市确定为其努力的目标．经过了长时问的研究和酝酿．《北京城市总体规划(2004：''''~lz至2020~)》提出北京城市发展目标的定位．第一步
是构建现代国际城市的基本构架．第二步到2020年全面建成现代化国际城市．第i步到2O50年成为世界城市。北京通过成功举办2008年奥运会以及随之全面展开、扎实推进的“人文北京、科技北京、绿北京”建设，已进人一T全面建设现代化闼际大都市的新阶段。
  二、北京建设世界城市面临的公共管理问题
  公共管理在其百余年的演进和流变历程中出现了各种学术论争和理论流派．．公共管理实践作为一种“国家的艺术”．伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践，总会有治理安排上的结构转型和制度创新。伴随着世界经济全球化和我国市场化、城市化和现代化进程的不断加速．一种有别于传
统公共管理模式的大都市公共管理理念正在迅速凸显和逐步成形．为应对世界城市公共问题．政府公共管理的治理结构和制度建构正面临新的挑战。
帕萨特2.0  (一)世界城市建设中公共问题凸显
  全球化以及建设世界城市的推进催生了诸多公共问题。首先表现为社会流动性增强世界城市已成为人流、物流、资金流、信息流等要素的高度集聚地。外来流动人口的增加不仅给城市基础设施和公共服务带来了压力．如交通、环境等问题。也给公共安全带来了潜在危机如城市快速发展与市政基础设施建设的不配套以及废弃物处理等问题．致使城市环境问题日渐突出其次表现为贫富差距增大这不仅会引发一系列社会问题．也不利于实现公平竞争和资源的有效配置．不利于社会健康发展学者们的研究表明．高等级的世界城市往往是贫富悬殊最大的区域．全球化使富裕与权力集聚于这些节点．也使低技术、低收入移民的数量不断增加，同时，就业结构、福利体制的变化以及世界城市独特的全球财富分配系统也加剧了这一问题D](p52)3~-学者将世界城市的社会影响与公共治理概括为两大层面，一是世界城市巾的参与与排斥问题。作为全球化产物的世界城市。受全球化进程的支配．其产业体系都经历了一个从制造业向金融服务业的结构转化过程．这个转化又必然会带来城市社会结构的变化．使城市中各利益体的社会影响力与社会参与度发生分化．形成了一个二元社会：一边是全球化进程的参与者．另一边则是被排斥出这一进程的局外人国际经验表明．二者的境遇差异往往表现在就业结构、收入结构、社会结构、社区结构、社会参与等方面。二是世界城市的发展盲区给公共治理提出了
紧迫的课题：营造和谐社会和达成社会共识、防止社会排斥现象泛滥、讲求平衡的公共投入等尽管世界城市是一个强有力的集聚全球要素与能量的节点．但也可能是一个
卖二手车评估价格查询加剧社会乃至政治危机的所在。为此．建设世界城市的公共治理就不仅仅是一个融入全球化进而掌握国际主导权的问题．同时还是一个处理社会割裂、谋求共享世界城市红利的考验。世界城市公共问题不仅在内容上日益丰富而且日趋呈现出复杂性。这种复杂性主要表现在：世界城市公共政策问题具有紧密的相关性并具有国际化的特点．一国国内的问题发展趋势与国际形势紧密连结在一起相关性成为世界城市公共政策的主要政策视野之----同时．世界城市公共政策目标越来越体现出多重性．问题越来越具有动态性。对于世界城市的治理问题不再是专指政府的行为．治理概念的前提有两个：其一是权力既存在于政府机构之间．也存在于民间，参与治理活动的有政府、私营部门、民间社会等不同体；其二强调程序．决策须以意向不同的许多行为者之间的复杂关系为基础．中心内容就是这些不同意向最终达成妥协．．突出表现出三大特点：城市治理主体的多元化、治理形式合作化、治理结果的不可控(指公共和私营部门在治理过程中相互协作、相互影响，是一个自然发展的过程，产生的结果不受任何个人或机构的完全控制)这并不是说城市政府的作用弱化了，相反，在城市治理中．政府应发挥更加积极的作用。
  (二)世界城市的管理尚存在制度缺失
  就目前来看，对于世界城市治理．在我国的公共管理领域，无论是理论界还是实务部门．都缺乏系统的理论思考和操作策略。而最为关键的是．我国政府公共管理的制度设计和制度链条中还存在诸多的漏洞与缺失。
  1．政府治理的价值导向还存在以追求经济增长为主要导向的误区。政府的职能主要有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务．但当前政府在机构设置上主要以经济管理方面的职能为主．目的是追求经济总量的增大和经济增长率的提高．而社会管理和公共服务职能发挥得不够，在教育、医疗、卫生、基础设施建设、环境保护等方面投资也尚显不足．政府的公共服务提供与众日益增长的多元化需求不相适应。《北京蓝皮书：北京公共服务发展报告(2009——2010)》中明确指出：“北京城市管理中的公共服务职能部门缺位的一个重要原因是．在城市管理过程中缺乏一个有效的体制和机制保障。城市管理中的公共服务职能需要在城市管理政策、法律、标准中体现，得到政策的约束；需要在管理制度、管理规范和管理流程中体现：也需要在具体执行中进行调整和完善：还需要通过监督评价体系给予硬性保障”。【2]
  2．缺乏多元主体参与城市公共事务治理的平台与机制。谭明明撞宝马事件
城市的治理归根结底是一个资源的分配过程．是政府、企业、公民等多方主体博弈的过程。全球化的发展使社会进入了一个多元化的时代．包括文化多元、利益多元、社会生活多元、价值观多元等各个十万左右的车排行榜
层面。然而，在城市管理实践中依旧以政府为主导．呈现的是一种政府“独自”的状况．大多数情况下政府控制了话语权．这种情况与多元社会格格不入。福克斯和米勒在《后现代公共行政——话语指向》一书中曾论述道：“公众听证在实践过程中总是被那些组织合理的、感兴趣的或有直接利害关系的人所控制。有讽刺意味的是．这些努力的结果有时更像是少数人话语的独白．而不是民主的话语”[3](p127)理想中的城市治理模式应该创造一种“公共能量场”，…(oz公共政策在这里制定和修订．在这个过程中多元主体进行话语的交流．建立“一种多元主体能够参加、多元利益能够得以协调、多种声音能够得以表达、多种文化能够得以包容的城市治理体制。”[5](p106)自l993年深圳在全国率先实行可看作是价格听证制度雏形的价格审查制度以来．有关各省市都相继建立了价格听证制度．旨在避免利益相关者在行政机关决策时“处于黑暗之中”。虽然对听证制度的规制各地各级政府都没有停止过努力，但架空规定、敷衍了事、利益捆绑的各类听证会依然此起彼伏一方面因为规定本身不明确容易陷入虚置．另一方面因为利益的驱使往往使得各利益方挖空心思寻制度漏洞．代表作假．民意不能得到充分有效的表达．这些都反映出目前听证制度的不完备
  3．城市化进程中的城乡二元结构问题突出．城市与农村之间缺乏有效衔接的制度融合机制在城乡分治的二元社会管理体制下．城乡各自封闭管理．街道办事处负责管理和服务于城市中的居民．而乡镇政府则负责管理和服务于该地区的农民但随着城市化进程的加快．城市和乡村的分界线日益模糊．出现了城中村。这种城乡混杂的现实状况导致了公共物品的提供主体不明确的后果．使得城乡结合部居
住条件简陋、公共设施不健全、卫生环境恶劣、刑事犯罪频发。(1)城乡统筹规划机制缺失。“法律、法规不健全．城市边缘区和城中村作为一种特殊区域．在现行的规划建设和管理体制中存在一定的盲区，规划、土地和房产等法律法规不健全．缺乏必要的政策指导和明确的法律法规依据。”[6J(p178)2009年10月开始生效的《北京市城乡规划条例》第15条要求城乡规划按照以下规定组织编制：城市总体规划由市人民政府组织编制，中心城、新城的总体规划和控制性详细规划由市规划行政主管部门会同相关区、县人
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民政府组织编制；乡、镇总体规划和控制性详细规划由所在区、县人民政府组织编制，乡、镇人民政府按照区、县人民政府的要求负责具体工作；村庄规划由所在乡、镇人民政府组织编制但关于市、区、县、乡、镇各级行政单位间的统筹协调规划规定得不详细，具体实施细节不明确．缺乏必要的指导依据。在户籍管理体制上也存在事实上的歧视。二元体制下的户籍管理制度背后与就业、教育、住房、医疗、养老等福利待遇挂钩。城市和农村居民在待遇上差别极大．造成了不公平现象的发生。
  (2)农村社会保障制度滞后。第一，城乡分割凸显养老保障制度的空白。城市中的企业职工、个体工商户、机关事业单位均被纳入养老保障制度覆盖范围．“虽然农村居民目前可以参加农村社会养老保险获得养老保障．甚至也有了城乡养老保险的资金转移衔接机制．但是农民工只能参加城镇养老保险却不能享受该制度的定期养老待遇．以及农村社会养老保险过低的参保率仍是困扰养老保障制度建设的问题之一。”_7_(p】第二．参保农民续保能力弱。失地、失业农民第二次就业艰难．因为难以到稳
定的工作岗位．收入来源没有保障．无力缴纳社保金，因而常常无法续保。第三，城乡社会保障项目差异显著．待遇水平悬殊农村地区的社会保险险种尚不齐全，如仅有农村社会养老、农村合作医疗和农村低保。而城市养老、医疗、工伤、生育和失业五大险种齐备．社会救助和社会福利内容也较为完善。“从福利制度看．中国社会化福利．如民政福利、职工福利和其他福利．也只是覆盖了极少部分城镇人口，绝大部分福利项目并未覆盖农村居民．城镇福利化程度要高于广大农村地区”[8](p】33)
  4．城市管理法制不健全“法治在世界城市的全面
  协调发展过程中的意义在于保证城市发展的连续性和可预期性因为法治最重要的特性之一就是排除个人的恣意和激情．用制度化的框架把一切政府活动都纳入到既定的轨道中。因此．只有法制才能成为城市稳定、长期利益的调节器。”[9](p335)完善的法制也是衡量一个城市国际竞争力的核心因素。从立法、行政法治、司法以及社会法治这四个方面看．北京市城市治理的法律机制还不健全．具体来说包括以下几方面：
  (1)立法方面“立法权决定了世界城市的法治化治理框架．也决定了世界城市的长远发展，而且立法作为城市自治、人民主权的核心权力，它对行政、司法都起着重要的制约作用”_l0]()我国的立法权主要通过全国人大及各地方的人大行使．就北京市的人大制度来看还存在不少问题。一是人
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