随着广东省公路网的拓展,国、省道公路建设快速发展,公路里程快速增加。同时随着广东省经济的不断发展,国、省道公路交通量增长迅速,大型、超重车辆增多,路段损坏率也增高,加重了国、省道养护负担,增加了养护成本。而在税费改革、大部制改革后,广东省国、省道养护资金主要来源于切块包干资金,养护管理实行分级管理,使得目前广东省养护管理面临着巨大困难。虽然目前国内已有一些针对国、省道养护的研究,如胡尚武针对管理体制、养护技术、养护资金三方面问题提出了加快养护体制改革、充分利用民间资金和贷款来加大养护资金投入等对策,陈新华则进行了有关国、省道养护技术的研究,但总的来说目前针对养护管理的研究不够全面。该文通过调研、座谈掌握广东省国、省道养护管理现状,从体制和资金方面进行对策分析。
1广东省国省道养护管理现状
1.1国省道养护管理路段现状截止2014年11月,广东省国道总里程达7560km,其中：高速公路217km,占2.87%;一级公路4993km,占66.04%;二级公路2109km,占27.90%。省道里程达17746km,其中：高速公路24km,占0.14%;一级公路7126km,占40.16%;二级公路7655km,占4
3.14%。国、省道上桥梁共15178座,长度达2125086延米,其中危桥187座,占1.2%。国、省道上隧道共374座,长度达325694延米,其中特长隧道10座,占2.7%。各市国、省道养护里程情况见图1。从图1可以看出：不同城市国、省道人均养护里程有一定差异,其中珠海西部管理处、汕尾市养护工人的人均养护里程较大,养护负担较重。各市国、省道养护优良路率评定结果见图2。从图2可以看出：各市优良路率普遍高于77%,部分城市如茂名、汕头、韶关市所管养的国、省道路段的优良路率较低,有待进一步加强。从整体上看,与交通运输部要求的国省干线必须达到文明建设样板路所需要的好路率98%有一定差距。同时随着实际养护总里程的增加,好路率总体呈下降趋势,养护形式不容乐观。
1.2国省道养护管理体制现状目前,广东省国、省道养护管理模式为“条块结合、切块包干、分级管理”,市公路局对县(区)公路局的养护管理实行的是“垂直管理”模式,县(区)公路局人、财、物权由市公路局直管,党组织接受当地党委和政府的领导,国、省道公路养护单位由所在县(区)公路局直接管理。公路大中修工程设计、施工公开面向社会招标,进入了市场化管理,而小修保养、日常养护仍由养护单位按计划实施。养护单位的性质为事业单位,参照公务员管理。
1.3国省道养护管理资金现状目前,广东省国、省道养护资金的来源主要为汽车燃油税替代养路费切块包干资金和中央、省级公路建设专项补助资金。各区域平均每公里实际投入养护费用情况见图3,平均养护人工费占用比例情况见图4。从图3、图4可以看出：4个区域平均每公里投入的养护费用和平均养护人工费占用比例差异较大,珠三角地区的每公里投入费用远高于粤北、粤东地区,粤东、粤西地区的平均养护人工费占用比例远高于珠三角地区,足见珠三角地区与粤北、粤东、粤西地区在养护资金投入和使用方面的差异。
2广东省国省道养护管理存在的问题
2.1国省道养护管理资金问题(1)切块包干资金不足。受5年不变投资政策的影响,省下达各地的切块包干养护经费还是基本执行20世纪90年代的标准,切块包干基数基本没有变化,后来虽有微调,但随着人工、材料、机械等费用的快速上涨及汽车保有量的大幅增长,切块包干经费显得不足。(2)切块包干分配失衡。公路养护资金来源于汽车养路费,并基本按各地的汽车拥有量所征收的养路费为基数进行分配,经济欠发达地区由于汽车拥有量少,征收养路费数额也少,分配到的公路养护切块包干资金也就较少。2009年起实行税费改革,公路养护切块包干经费继续按原汽车养路费收入为基数进行分配,拉大了发达地区和落后地区的养护资金距
离,导致切块资金分配严重失衡。(3)养护资金来源渠道狭窄。地方政府普遍认为国、省道养护就是国家的事,很难在本级政府给予资金扶持,而公路的社会公益性制约了社会上的经济单位对公路事业的投资,造成国、省道养护资金来源渠道狭窄,严重短缺。(4)中央和地方政府扶持不够。在投资体制还不健全的情况下,国家和地方给予的公路基础设施建设的优惠政策少,政策扶持不够。公路基础设施建设主要靠政府投资,而中央政府投入资金不足,使得基础设施成为国民经济发展的薄弱环节。(5)上级补助偏低,而地方配套资金难以落实。公路建设项目上级补助标准严重偏低,省补助比例有的不足10%,对于一般水毁修复项目及路面水毁工程,省里不予补助。而地方配套资金难以落实,造成路面改造工程、危桥和水毁桥梁修复工程未能按计划完成。(6)养护资金管理制度缺乏。目前尚未出台对养护资金的支出管理制度,缺乏对养护资金在工资、材料、机械等方面的支出管理,各地根据实际情况,将过多的资金用于支付工资,导致用于材料、机械的费用较少。
2.2国省道养护管理体制问题(1)管养人员失衡。在目前的管理模式下,财务权归省公路局管理,人事权归地方政府管理,部分地方政府仅考虑当地的就业率业绩而下放大量失业人员到公路部门,导致养护部门人员增加,人工费用大大增加。而且这些人员并不能起到减轻养护工作负担的作用,反而阻挡了养护部门招聘养护专业技术人才。(2)宏观调控能力弱,重建轻养。
省公路局将养路费(公路规费)大部分分成给地方公路部门,资金较为分散,导致省公路局宏观调控能力弱。近几年来,不少地方政府难以平衡公路“建设与养护”比例,存在“重建轻管、重建轻养”的情况。对于地方公路局而言,由于人事权在地方政府,只能听从地方政府的安排,在保证重点工程后就很难再按省里的要求落实70%的养路费用于公路养护管理,导致实际用于公路养护的资金很少,道路失养情况严重。(3)缺乏路政执法权影响养护效率。交通综合执法改革后,权责分离,公路部门仅保留了公路行政许可的权利,对于在公路巡查过程中发现的损害公路的违法行为由综合执法局进行处罚,公路部门没有直接的行政处罚权,在一定程度上制约了公路路政管理。2010年以来,茂名市路政部门向交通综合执法部门移交的公路违法案件1041宗,结案168宗,结案率仅为16.2%。由于案件无法得到有效处理,导致公路路产路权被破坏、侵占现象相当严重。可见,公路部门缺少路政执法权会严重影响养护效率,加重养护负担。(4)大中修项目市场化管理不能保证养护质量和时效性。公路养护部门能秉持较强的责任心,很好地完成各项养护任务,保障路段的服务水平。但大中修项目中标单位追求利益最大化,不能保证养护质量。同时招投标需实施一系列程序,所需时间至少一个月,影响了水毁抢修项目及其他路面中修项目的时效性,可能造成开工时实际工程数量多于招标清单上的情况,达不到计划的修复效果。
3广东省国省道养护管理对策研究
3.1国省道养护管理资金对策(1)调整切块资金分配方案。省交通运输厅根据目前的实际生活水平和各市养护负担,对各市的切块资金返还基数进行调整,并明确其使用范围,作为各级公路部门日常管理养护费用。对于养护资金缺口较大、经济欠发达的城市,加大扶持力度,提高其切块包干基数,切实解决地方公路养护单位的养护资金困难。(2)提高并贯彻国、省道新建、改建和大修补助标准。国、省道在路网中起着干线公路的作用,对国民经济发展的影响是全局性的,应进一步加大对贫困地区干线公路建设的投入,提高国、省道干线公路路面大修工程的补助标准。同时结合文明示范路的实施,加大对中修、安保、危桥等养护工程的投入,逐步提高其补助标准。(3)拓宽养护资金来源渠道。为民营企业和个人投资公路建设提供一定的条件,如消除歧视待遇、放开和支持民间资本进入基础设施和公益事业领域、给予适当优惠政策扶持等,尽可能为养护资金来源渠道的拓宽提供条件。(4)制定统一的养护资金管理制度。目前各地财政对公路养护资金的管理存在较大差异,有必要建立统一的公路养护资金预算管理制度。同时,为了更好地保证省划拨的养护资金能用于实际的公路养护,需对养护资金在工资、材料、机械等方面的支出进行管理。
3.2国省道养护管理体制对策(1)改变机构设置,实行垂直管理。对国、省道公路建立由省垂直领导的三级管理体制。省公路局对市公路局人、财、物和业务工作实行垂直的统一管理;市公路局对县公路局的人、财、物及业务工作实行垂直的统一管理,形成相对独立和完整的管理营运体系;各市、县政府的交通行政部门下设事业编制的地方道路管理机构,承担辖区地方道路的建、养、征、管任务,它们的业务工作及人、财、物全部由该级政府行政主管部门负责管理,省交通运输厅公路局对其实行行业管理。(2)分级管理,明确责任。在机构设置上,全省形成省、市、县三级公路局,另设大道班;在资金拨付渠道上,省公路局对市公路局、市公路局对县公路局、县公路局对大道班,形成三级公路管理机构、四级核算的体制;人事管理上,市、县公路局党、团归地方管理,人事任命、人事调动等由省公路局负责。(3)落实国、省道养护“管养分离、事企分开”。根据“政企分开、所有权和经营权分离”的原则,实行“管养分离、事企分开”的公路管理体制。为实现该管理体制,采取如下措施：1)理顺管理体制,提高管理效能。根据目前公路养护与管理的实际情况,建立合理的养护管理制度,采取集中养护与分散养护、正常养护与季节性养护、专业养护与众养护相结合的办法,做到建、养并重,实现公路的可持续发展。2)提高养护与管理水平。运用现代管理理念和电子信息技术,将公路的各种优势凸显出来,最大限度地发挥公路的长处,开发、推广、利用好具有现代意识的各
种技术和平台,使这些技术真正发挥作用。3)充分发挥政府的宏观调控能力。加强政府对公路行业的监管力度,明确公路主管部门行使合法权力(如执法权)的同时,依法履行公路养护义务和责任。公路养护实行社会监理、政府监督。此外,加快制定符合中国特的公路养护管理条例。(4)改善大中修项目市场化管理。根据目前大中修项目市场化现状,建议出台广东省公路养护大中修、专项工程施工招投标管理条例,同时对中标单位加强考核、管理,防止其片面追求利益最大化而出现短时养护质量成效问题。
4结语汽车养路费
该文通过问卷调查、座谈等,了解广东省国、省道养护管理现状。根据获取的数据,从养护资金、养护体制两方面分析了其中存在的问题,从而提出调整切块资金分配方案、拓宽资金来源渠道、改善机构设置等对策。据此,国、省道管理部门可切实了解地区养护部门的实际困难,并采取适宜的改善措施。
国省道养护管理策略
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