交 通 节 能 与 环 保
Transport Energy Conservation ＆Environmental Protection
第18卷 第90期2022年08月V ol.18 No.4 August. 2022
doi:10.3969/j.issn.1673-6478.2022.04.003
体制机制研究
李明君1，2，岳 丹3，4，5，杨道源1，2，李 娜3，4，5，吴 睿1，2，高 源3，4，5，
白雅慧3，4，5，黄全胜1，2，张洪伟3，4，5，徐洪磊1，21
（1.交通运输部规划研究院，北京 100028；2.交通运输部规划研究院交通排放控制监测技术实验室，北京 100028；
3.内蒙古自治区交通运输科学发展研究院，内蒙古 呼和浩特 010050；
4.生态安全屏障区交通网设施管控及循环修复技术交通运输行业重点实验室，内蒙古 呼和浩特 010050；
5.内蒙古自治区道路结构与材料重点实验室，内蒙古 呼和浩特 010050）
摘要：交通运输领域是碳排放的重要领域之一。推动交通运输领域碳达峰工作，是加速行业绿低碳转型、推动交通运输高质量发展的重要抓手。交通领域涉及领域广，协调部门多，地方交通主管部门开展碳达峰工作尚缺乏有力抓手，亟待进一步完善交通领域碳达峰体制机制。本文提炼了内蒙古自治区交通领域碳排放现状及特点，总结了自治区交通领域碳达峰工作进展，分析了自治区交通领域碳达峰体制机制的制约因素，提出了进一步完善自治区交通领域碳减排体制机制的建议。
关键词：内蒙古自治区；交通运输；碳达峰；体制机制
中图分类号：U412.1 文献标识码：A 文章编号：1673-6478（2022）04-0013-05
Research on the Mechanism of Carbon Peak in the Field of Transportation
in Inner Mongolia Autonomous Region
LI Mingjun 1，2，YUE Dan 3，4，5，YANG Daoyuan 1，2，LI Na 3，4，5，WU Rui 1，2，GAO Yuan 3，4，5，
BAI Yahui 3，4，5，HUANG Quansheng 1，2，ZHANG Hongwei 3，4，5，XU Honglei 1，2
（1.Transport Planning and Research Institute ，Ministry of Transport ，Beijing 100028，China ；
2.Laboratory of Transport Pollution Control and Monitoring Technology ，Transport Planning and Research Institute ，
Ministry of Transport ，Beijing 100028，China ；3. Inner Mongolia Scientific Development and Research Institute of Transport ，Hohhot Inner Mongolia Autonomous Region 010050，China ；4. Key laboratory of Transport Industry of Management ，Control and Cycle Repair Technology for Traffic Network Facilitates in Ecological Security Barrier Area ，Hohhot Inner Mongolia Autonomous Region 010050，China ；5. Inner Mongolia Key Laboratory of
Road Structure and Materials ，Hohhot Inner Mongolia Autonomous Region 010050，China ）
Abstract ：Transportation is one of the important fields of carbon emission. Promoting the work of Carbon Peak in transportation is a key point to accelerate the green and low-carbon transformation and promote the high-quality
收稿日期：2022-06-22
基金项目：内蒙古自治区交通运输厅建设科技项目《内蒙古自治区交通领域碳达峰关键路径研究》（NJ-2021-26）；《内蒙古自治区交通领域碳达峰政策研究》（NJ-2021-27）
作者简介：李明君（1983-），男，满族，内蒙古包头人，博士，高级工程师，研究方向交通环境保护.（）通讯作者：岳丹（1991-），女，内蒙古锡林郭勒盟人，硕士，工程师，研究方向交通保护.（）
交通节能与环保第18卷14
development of the transportation industry. The transportation sector covers a wide range of fields，and there are many coordination departments. The local transportation authorities still lack a strong grasp in carrying out the Carbon Peak work. It is urgent to further improve the Carbon Peak mechanism in the transportation sector. This paper refines the current situation and characteristics of carbon emission in the transportation field of Inner Mongolia Autonomous Region，summarizes the progress of Carbon Peak in the transportation field，analyzes the constraints
of the mechanism of Carbon Peak in the transportation field，and puts forward suggestions to further improve the mechanism of carbon emission reduction in the transportation field of Inner Mongolia Autonomous Region.
北方奔驰Key words：Inner Mongolia Autonomous Region；transportation；Carbon Peak；mechanism
0 引言
碳达峰目标与碳中和愿景是党中央统筹国内国际两个大局做出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。实现碳达峰、碳中和是我国向世界作出的庄严承诺，也是一场广泛而深刻的经济社会变革。我国交通运输碳排放占全社会排放总量10%左右[1-4]，是碳排放的重要领域之一。推动交通运输领域做好碳达峰相关工作，是加速行业绿低碳转型、推动交通运输高质量发展的重要抓手，是加快建设交通强国的重要内容。
碳达峰碳中和目标的提出，对内蒙古自治区交通领域来说既是机遇也是挑战。交通领域涉及领域广，协调部门多，涵盖营运性车辆、铁路、民航以及非营业性车辆、私人乘用车、非道路移动机械等。自治区交通运输部门主要负责指导公路节能减排和环境保护工作，整个交通领域碳达峰还涉及铁路、民航、公安、商务、工信、生态环境、统计等多个部门。由于事权所限，地方交通主管部门开展碳达峰工作尚缺乏有力抓手，亟待进一步完善交通领域碳达峰体制机制，强化统筹和协调。
1 内蒙古自治区交通领域碳排放现状及特点
1.1 内蒙古自治区交通领域碳排放现状
尚玲宇[5]采用“自上而下”的方法计算了中国2007—2016年间30个省市区的交通领域碳排放量，并分析了我国碳排放量的变化以及不同区域碳排放量的异同，结果表明：2016年内蒙古自治区交通领域碳排放总量为1 622.51万吨，在30个省市区中排名第21位；2007—2016年，内蒙古自治区交通领域碳排放总量年均下降0.55%，在30个省市区中下降率最高；人均交通碳排放方面，2016年内蒙古自治区交通领域人均碳排放为0.95吨/（人·年），仅次于上海的1.71吨/（人·年）。从以上数据可以看出，内蒙古自治区交通领域碳排放总量不大，但是由于地广人稀，人均交通碳排放量不容忽视。
1.2 内蒙古自治区交通领域碳排放特点
（1）煤炭的跨区运输是主要驱动因素
内蒙古自治区是典型的煤炭大省，煤炭资源丰富，目前已探明煤炭储量超过500亿吨，保有煤炭资源储量超过8 000亿吨。同时我国煤炭的产地和需求地的空间分布很不均衡，煤炭资源集中于内蒙古自治区、山西等北方地区，而广东等煤炭需求量较大的沿海省份煤炭产量则较少。这导致了我国的煤炭运输方向是由煤炭资源丰富的西北地区向煤炭需求量较高的南方地区运输[6]。煤炭资源的跨区运输是内蒙古自治区交通领域碳排放的主要驱动因素。
（2）运输结构调整具有重大意义
相关研究[5]表明，由于不同运输方式的单位周转量能耗存在差异，运输结构变动是内蒙古自治区交通运输业二氧化碳排放变动的主要影响因素之一。2007—2011年和2013—2016年内蒙古自治区铁路周转量占比下降迅速，而单位周转量能耗较高的公路周转量占比稳步上升，极大地刺激了交通碳排放的增长。2012—2013年铁路运输周转量占比增加，而公路运输周转量占比减少，在一定程度上抑制了交通碳排放的增长。内蒙古自治区交通碳排放对运输结构的变化比较敏感，通过合理配置公路运输、铁路运输的交通资源，优化运输结构，可以有效降低内蒙古自治区的交通碳排放。
（3）重型货车的新能源化是关键
从全国来看，公路运输是交通运输碳排放的重点领域，排放量占交通领域碳排放总量的86.76%，其中重型货车的排放量最大，占公路运输碳排放总量的54%[7]，重型货车运输成为我国公路运输乃至整个交通运输行业节能减排的关键领域。内蒙古自治区水运欠发达，目前的船舶全部为客运船舶，重
李明君等，内蒙古自治区交通运输领域碳达峰体制机制研究
第4期15
型货车的排放量占比只会比全国更高，因此重型货车的新能源化是内蒙古自治区交通领域碳达峰的重中之重。然而受技术发展的制约，重型货车的新能源化仍然任重道远。
2 内蒙古自治区交通领域碳达峰工作进展
2.1 内蒙古自治区交通领域碳达峰工作开展情况
（1）高度重视、提前谋划
2021年5月自治区启动碳达峰碳中和“1+N+X”政策体系编制工作后，自治区交通运输厅早行动、早落实，于2021年6月成立了交通达峰领导小组，全面部署交通领域碳达峰相关工作。通过邀请行业内专家讲座，开展厅理论中心组学习、党史学习教育、夜校专题学习[8]和专题研究讨论等形式，组织全区交通运输系统干部职工认真研究吃透精神，切实把思想和行动迅速统一到碳达峰重大决策部署上来。
（2）强化协作、协同推进
自治区交通运输厅作为交通达峰组牵头单位，积极与自治区发改委对接，得到了工信厅、公安厅、统计局和生态环境厅等厅局大力支持，开展了重点地方铁路企业、物流园区深入调研，收集了历年基础数据近万条、行业发展规划107个和研究报告10余册，在此基础上组织开展了交通领域达峰路径和政策措施的专题研究，确保了核算数据和相关研究的全面性、准确性和权威性。
（3）结合实际，制定方案
交通达峰领导小组成立当月，自治区交通运输厅即组织交通碳达峰权威研究团队和自治区交通科研机构联合攻关，掌握了自治区交通碳排放的基本情况和未来趋势。自治区交通运输物流领域碳达峰实施方案立足自治区实际，提出推进碳达峰碳中和的工作思路和对策，明确了交通绿低碳发展的路线图和施工图。
2.2 自治区交通领域绿低碳发展成效
（1）推动交通装备全面升级
内蒙古自治区冬季漫长严寒，推广新能源车辆先天不足，但利用工业副产氢能、风光制氢资源禀赋突出、稀土储氢资源丰富等优势，大力推进氢能机车、氢能重卡生产应用。2021年全国首台氢燃料电池混合动力机车在国家电投内蒙古锦州—白音华铁路投运，与内燃机车相比每万吨公里可减少碳排放约80千克；上汽红岩首个新能源氢能重卡“智慧工厂”示范项目在鄂尔多斯市正式投产，产能12 000辆/年；包头、鄂尔多斯、乌海积极打造国家燃料电池汽车示范城市，累计已有近百台氢能源重卡和公交车投入运行。利用现有工业基础，把握电动重卡发展机遇，包头已纳入工信部换电重卡试点城市。2020年，包头市北方奔驰公司销售纯电重卡500台，位居全国第二。
（2）加快形成低碳交通运输结构
近年来自治区在优化运输结构，推动煤炭等大宗货物运输“公转铁”方面持续发力。一是推进大型企业、物流园区铁路专用线建设。“十三五”末自治区年产能150万吨以上煤矿企业自有铁路专用线接入比例为35.5%，力争到“十四五”末接入比例提升到85%。二是电化改造持续推进，集通铁路扩能改造工程开工，滨洲线电化改造工程等扩能改造项目已顺利完工，铁路运能得到有效提升，电气化铁路进一步成网。2020年自治区铁路营运里程超1.4万公里，稳居全国第一，铁路货运量6.9亿吨，占全国铁路货运量的15.1%，排名第二，货运周转量占比57.4%，远高于全国15.1%的平均水平，排名第三。
（3）全力推进高速公路充换电设施建设
推动公路服务区、客运枢纽等区域充（换）电设施建设，为绿运输和绿出行提供便利。2021年，全区公交场站、客运站、公路服务区新建充电桩490个，累计达到1481个；截至2021年底，全区普通非收费干线公路共有服务区59处。公路养护部门积极推动充电设施建设，在24处普通干线公路服务区共建设71个充电桩（其中电车充电桩20个、房车充电桩51个）。“十四五”末，呼包鄂乌及赤峰、通辽地区高速公路服务区充换电设施服务覆盖率将达到100%。
（4）推动大宗固废利用打造绿公路
大力推动大宗工业固废在交通建设领域的应用，实现交通工程绿建设新模式。一是在G65包茂高速改扩建工程、G55二广高速改扩建工程等项目成功实施了2.2万平方米的钢渣沥青混凝土面层、2.8万平
方米的水泥稳定钢渣基层等钢渣综合利用示范工程，出台了3部地方标准。二是在荣乌高速乌海段、临白高速临河段等公路工程中进行了粉煤灰推广应用，有效解决了干燥、大温差环境下路面基层开裂的技术难题，出台了1部地方标准。三是依托G1611经乌高速公路等项目开展一系列绿公路试点示范工程建设，印发了《内蒙古绿公路设计与施工技术通用指南》，推进基础设施绿低碳发展。
交通节能与环保第18卷16
3 内蒙古自治区交通领域碳达峰体制机制制约因素
3.1 铁路领域碳达峰的制约因素
国家层面上运输结构调整工作由国家发展改革委、交通运输部、国铁集团三家按各自职责分工负责。从内蒙古自治区部门职责来看，发展改革委下设铁路民航建设管理处，主要负责研究提出全区铁路、民航发展战略、规划和政策措施；统筹铁路、民航发展规划与自治区国民经济和社会发展规划、计划的衔接平衡；综合分析全区铁路、民航发展情况，协调有关重大问题，提出有关政策建议；按权限审核管理铁路、民航建设项目。交通运输厅主要负责自治区公路、水路相关规划、建设、管理、维护、安全生产等工作。总体上看，发改委在铁路规划、建设和协调方面有一定抓手，交通运输厅在推动运输结构调整方面缺乏具体抓手。市级交通运输主管部门也存在同样问题，例如十三五期间自治区东部地区运输结构调整工作在市级层面主要由地市人民政府联合沈阳铁路局共同推进。赤峰市人民政府下
设铁路办公室，赤峰市和通辽市发改委下设铁航科，由其与沈阳铁路局开展具体工作对接，市交通局只承担部分联络沟通职责。
3.2 新能源车推广的制约因素
运输装备的新能源和清洁能源替代是交通领域碳减排的重要手段。尽管近年来新能源小型乘用车和轻型物流车技术逐步成熟，但重型货车短期内还缺乏成熟的新能源替代方案，现有新能源替代方案在续驶里程、有效载重方面仍存在技术瓶颈，氢燃料电池技术在技术装备研发、安全风险防控、标准规范研究等方面尚处于起步阶段。新能源重型货车的规模应用存在较大不确定性，有赖于科技、工信等部门的协同发力。在新能源重型货车规模化推广应用存在不确定性的情况下，社会车辆的减排尤为重要。社会车辆的碳排放主要取决于保有量、车辆能效、新能源替代等因素，交通运输部门针对这些因素可采取的运输管理手段十分有限，需要与生态环境、工信、公安等多个部门协同发力，在数据共享、装备研发、标准规范制定等方面加强对接，共同推进社会车辆的碳达峰工作。因此，交通领域用能结构的深度调整，离不开全社会、各行业、各部门的共同努力，以实现装备技术成熟、产能初具规模、能源供给稳定、消费意愿强烈以及基础设施配套完善的新能源车产业生态。
3.3 物流领域碳达峰的制约因素
物流领域涉及部门多、职责分散，一直以来处于“九龙治水”状态。国家层面，多年来物流领域相关规划
一直由国务院或多部门联合印发。国务院于2014年9月12日印发了《物流业发展中长期规划（2014-2020年）》（国发〔2014〕42号），商务部、发展改革委、国土资源部、交通运输部、国家邮政局五部门于2017年1月19日联合印发了《商贸物流发展“十三五”规划》，国家发展改革委会同有关部门编制了《“十四五”现代流通体系建设规划》并经国务院批复（国函〔2021〕138号）于2022年1月13日印发。
自治区层面，多年来物流领域相关规划一直由自治区人民政府或交通、发改委印发。自治区人民政府于2007年印发了《内蒙古自治区2007《内蒙古自治区自年现代物流业发展规划》（内政发〔2007〕124号），自治区人民政府办公厅于2011年印发了《内蒙古自治区“十二五”物流业发展规划》（内政办发〔2011〕104号），自治区交通运输厅于2016年8月9日印发了《内蒙古自治区“十三五”交通运输物流发展规划》，自治区发改委于2022年1月28日印发了《内蒙古自治区“十四五”现代物流发展规划》。从部门职责看，交通厅管理部分基建投资事务，发改委管理园区审批事项，商务管理商品流通审核，邮政部门管理邮政快递公司的快递业务，园区管委会管理园区具体运营监管，如何“攥成拳头”形成合力还需要更强大的协调能力。
4 内蒙古自治区交通领域碳减排体制机制建议
4.1 建立交通碳达峰领导小组
根据对自治区交通领域碳达峰实地调研[9]发现，交通运输碳达峰行动的事权、职能分散在发改、国土、商务、能源、铁路、民航、邮政等部门，需要各部门高度的统筹协调。总体上看，交通部门由于事权所限，开展碳达峰工作尚缺乏有力抓手，独立推进交通领域碳达峰行动面临较大困难。为贯彻落实国家、自治区关于交通运输物流领域碳达峰的重大决策部署，建议自治区政府牵头，升级现有内蒙古自治区交通运输领域碳达峰工作领导小组，领导小组组长由自治区分管领导担任，交通运输厅主要领导担任常务副组长，自治区政府各相关部门主要领导担任副组长，办公室设在自治区交通运输厅。
李明君等，内蒙古自治区交通运输领域碳达峰体制机制研究
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领导小组的主要职能应包括审议和研究关于交通运输领域碳达峰、碳中和工作的重要文件、重大政策、重大问题，协调跨部门职能的重大事项，安排部署重点工作，督促检查重要工作落实情况。领导小组下设办公室，设在交通运输厅，承担领导小组日常工作。领导小组可根据碳达峰工作需要设置若干专班，负责协调运输结构调整、新能源车推广等交通运输领域重点任务，保证实施效果。
4.2 加强信息同享建立信息平台
建议内蒙古自治区在梳理现有统计体系的基础上，充分利用现有基础数据库资源（TOCC），通过建
立涵盖发改、工信、公安、生态环境、交通运输、统计等多部门的基础数据共享机制，建立内蒙古自治区交通运输厅交通运输能耗及碳排放数据资源库，将厅内厅外交通运输能耗及碳排放相关数据统一接入现有平台，实现运输装备、运输活动、能耗、碳排放等重要基础数据的动态更新，提高不同部门不同层级之间的沟通互联效率。采用监测+统计相结合的方式设计全区交通运输行业能耗统计监测体系顶层架构，完善能耗统计和能源计量方法，系统构建交通运输领域碳排放统计监测体系。广泛应用大数据分析，实施交通碳排放精准统计测算和碳达峰精准管理，通过数字化和信息化技术，利用新媒体手段，对自治区交通领域碳达峰工作按照不同维度和视角，进行综合展示和应用，推动交通运输领域形成结构合理、覆盖全面、实用有效的信息共享平台。
4.3 狠抓责任落实开展动态评估
建议内蒙古自治区在碳达峰相关行动方案中强化顶层设计，结合部门职责明确和细化各部门具体承担的工作内容和任务，根据自治区交通运输领域碳达峰重点行动，建立健全部门协作机制，加强组织领导和工作协同，考虑土地、资金、人才、技术、信息等要素保障，对重点领域的重点任务进行相应分解，切实落实各部门责任分工，推进政府部门、行业企业和社会公众凝聚共识，形成工作合力，推动自治区交通领域碳达峰各项工作政策到位、措施到位、成效到位。聚焦减排效果、工作任务、能力建设三大指标，建立自治区交通碳达峰工作评估制度，多维度多层次定期开展相关工作评估，实时了解工作推进的效果并据此布置下一阶段工作，评估结果向自治区各厅局、各地方交通运输主管部门通报，
可作为荣誉激励等参考依据。在地方层面，抓好试点示范和推广应用，及时总结和提炼建设经验，形成具有自治区特的建设成果，以点带面，逐步深入推动交通领域碳达峰各项工作。
5 结语
交通运输碳达峰行动是需多部门共同推进的事业，但事权、职能较为分散。内蒙古自治区交通运输主管部门由于事权所限，开展碳达峰工作尚缺乏有力抓手，独立推进交通领域碳达峰行动面临较大困难，也缺乏与其他相关部门的联络和沟通机制。
建议在自治区层面成立交通运输领域碳达峰工作领导小组，由领导小组统筹自治区交通运输领域碳达峰行动，协调发改、工信、生态环境、公安、国土、住建、商务、科技、能源、铁路、民航、邮政、统计等部门共同推进交通领域碳达峰的安排部署。建立各部门基础数据共享机制，推动交通运输领域形成结构合理、覆盖全面、实用有效的信息共享平台，提高不同部门不同层级之间的沟通互联效率。同时细化各部门工作任务，狠抓责任落实。定期开展相关工作评估，实时了解工作推进的效果并据此布置下一阶段工作，抓好试点示范和推广应用，及时总结和提炼建设经验。
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