析范文
2014年 3 月 25 日，杭州市政府对外颁布《杭州市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告》，正式宣布“自 2014 年 3 月 26 日零时起在全市实行小客车总量调控管理。自 2014 年 3 月 26 日零时起，对本市行政区域内小客车实行增量配额指标管理。增量指标须通过摇号或竞价方式取得。 ”
限牌政策的初衷是政府为了治理大气污染，改善空气环境质量，缓解交通拥堵的一项利民举措。然而，该政策一经发布便引起外界强烈争议。支持有之，理解有之，而更多的是质疑之声。不少民众对杭州市政府这种“先斩后奏”行为的程序合法性表示怀疑。 “限牌政策出台前，政府是否举行听证会？ ”、“限牌政策是否违反法律以及国务院、浙江省政府相关规定？ ”等等这些问题成为民众讨论的热点。本文试图从行政组织伦理的角度来分析杭州“限牌令”，同时着重从行政组织伦理研究的四个层次即程序公正﹑组织信任﹑民主责任和制度激励来详细解析杭州限牌政策。最终旨在为我国政府组织中普遍存在的伦理化困境提供一定的借鉴经验，从而达到道德行政的目的。
1行政组织伦理的含义
在人类的生活中，伦理是依靠传统习俗、社会舆论和人们内心中的信念来维持的，表现为善恶对立的心
理意识、原则、规范和行为活动的总和。行政伦理则强调了行政主体在行使行政权力时应该遵循相应的伦理规范以及行政权力使用者在权力使用过程中的价值追求和伦理人格。然而，谈到行政伦理，人们通常默认是指行政人员个体的品德和职业操守，而忽略了具有整体行为且拥有较大行为能力的行政组织。因此，我们在研究行政伦理时更要注重以行政组织为主体的伦理道德建设。
在我国，学者对行政伦理的研究始于20 世纪 90 年代，属于一门新兴的学科。罗德刚（2002）从行政伦理的概念入手，将行政伦理主体分为广义的、狭义的和特殊的三大类别。刘湘宁（2005）指出公平和效率是行政学研究的重要问题，因而强调注重行政组织的伦理道德建设和公务员行政人格的培养。[4]胡桃子（2007）从行政伦理观的反思，到行政的道德伦理建设、制度伦理建设及行政组织的伦理建设，来寻求一条有中国特的行政伦理建设道路以有效防治腐败。颜冰等（2010）认为社会认同过程中体身份的彰显，可以为分析组织伦理氛围提供现实工具，达到建设性分析行政组织伦理氛围对解决行政组织伦理冲突、弥合行政组织规范与社会规范鸿沟的目的。
对于行政组织伦理的含义界定，目前学术界还没有一个统一的定义。本文借鉴高力对行政组织伦理的解释，即行政组织伦理是行政管理领域中的角伦理，以行政组织伦理或者行政组织系统为主体，或者以行政组织为主体，是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政组织行为准则和规范系统，是通过行政组织行为体现出来的社会道德意识形态的重要组成内容。
从其定义中可以看出，与行政人员的个人道德相比较，行政组织伦理不仅在目标定位上注重体现行政价值与公共利益，而且强调个人、组织与社会整体的行政组织行为准则与规范的系统构建性，最终实现道德的主体性和规范性的高度统一。
2行政组织伦理视角：杭州“限牌令”
分析行政组织伦理是国家通过行政管理维护、保障和实现公共利益的关键要素，其作用就在于高效、公平地为公民提供公共产品与公共服务。其实，作为政府公共治理的一项重要举措，杭州限牌政策的出发点是治污、治堵。可以看出该政策本身是具
有相当的合理性的，只是杭州市政府在具体操作过程中出现了诸多问题，最后导致“好心办坏事”的尴尬局面。下面就根据我国学者对行政组织伦理研究中的四个主要方面，即程序公正、民主责任、组织信任和制度激励，来具体解析杭州“限牌令”.
2.1程序公正
行政组织伦理不仅强调行政主体最终行政行为的原则性与道德性，而且注重在公共权力行使过程中的合法性与规范性。行政程序就是这样一种行政管理方法，它依照时间将每项行政管理活动的整个进程划分为若干例行的次序、步骤与环节，以协调和促进某项行政工作的完成。[8]纵观杭州市政府限牌政策的整个出台过程，其在程序规范与合法方面确实是存在一定的问题。
根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）以及《浙江省人民政府关于加强市县政府依法行政的意见》规定“要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和众切身利益的决策事项，都要进行听证”.[9]但是，杭州市政府在对外发布《杭州市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告》之前并未进行相关的民意听证工作。此外，不少民众指出杭州市政府网站上公布的关于征求意见的公告，竟是与《杭州市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告》在 2014年 3 月 25 日同一天对外发布。征求意见稿中明确指出，公开征求意见时间为 2014 年 3 月 26 日至 4 月 9日，各界人士可用信函、传真或网络邮件方式反馈意见，并请注明联系单位、联系人和。
而实际情况却是，杭州市交通运输局和杭州市治堵办在限牌令公布当夜就开始实行。除此之外，在限牌当天，就有一位署名为“罗生”的人，通过浙江省政府门户网站的“省长信箱”栏目写信，申请对杭州出台的《杭州市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告》进行合法性审查。然而面对民众的网络问政，省法制办工作人员的回复则令人啼笑皆非，“正式答复的时间最长不会超过 2 个月。 ”
对于这样的答复，民众纷纷表示不满。“限牌令实施的时候就半夜突击！现在质疑政策违法，就要 2 个月？ ”“最后肯定是没问题，走过场作秀而已，不信等着瞧！”从整个政策颁布实施的程序来看，杭州市政府这种“夜半鸡叫”的做法，既没有遵循行政组织伦理所强调的公正合理的程序，也没有真正以公众的利益为出发点，进行民意听证，最终使得限牌政策沦落到现在进退两难的尴尬境地。
2.2民主责任
在公共行政活动中，行政组织需要承担起相应的责任，对其行政行为负责。可以说，行政责任是构建行政组织伦理的核心。因此，行政组织的伦理必须要体现民主责任，这本身就是一种伦理行为。
现代政府既是民主政府，也是责任政府。政府行政实践的核心问题是责任问题。 杭州市政府限牌令的出台引起民众对政府是否承担了相应民主责任的质疑。在限牌政策中，杭州市政府说明了限牌的目的是为了治理大气污染，改善空气环境质量，有效缓解交通拥堵，实现小客车数量合理、有序增长。
然而，对于政府的这“一番苦心”，更多的民众则认为是一种“懒政”表现。事实上，就目前情况来看，杭州市只有一条地铁线，除了绕城高速，环线一条都没有。相比同样实行限牌政策的天津、广州等地，杭州市公共交通运输能力着实堪忧，详见表1[14]，加之限牌政策信息的相对封闭性，甚至不少民众还从政策规定中揣度出了诸多“端倪”. 根据限牌令相关内容，最保守地估算，杭州市政府每年至少将因竞拍车牌增收 2.4 亿元。政府将如何使用这笔“意外之财”? 根据杭州市政府的承诺，车牌竞拍收入将专款专用，但经验表明，这在实践过程中难有保证。
此外，杭州市政府在缺乏民意听证的情况下“闭门造车”出这样的规定，也违背了民主责任中的公平公正原则。杭州市的行政区域除了主城区的六个区之外，还包括市郊的萧山、余杭两区，以及富阳、临安等五个县市。而杭州“限牌令”的覆盖范围则囊括了整个杭州市的行政区域。也就是说，限牌政策的实
施，将对本来交通压力并不是特别大的余杭、萧山两区以及富阳、临安等五个县市的民众造成直接的影响。同时，相比于僻远市郊同主城区限牌政策的一致性，杭州市政府的限牌方案极易使得政府机关和事业单位有置身事外、自设特权之嫌。
作为公共服务的提供者与公共事务的管理者，政府组织应该以民众的切身利益为导向，公开透明、公平公正地制定每项政策，切实承担相应的民主责任。因此，行政组织有必要对其行政行为承担相应“团体责任”，并不断强化自身的责任意识，这也是行政组织伦理的应有之义。
2.3组织信任
信任是主体在一定的环境条件下对待符合自己利益的客体（个人、团体、组织等）相信并有所托付的心理趋向。
组织信任包括组织内部信任和外部信任两部分。这里我们主要分析的是组织的外部信任，也就是公民与行政组织之间的信任关系。回顾杭州市政府的限牌政策，之所以引起民众强烈的质疑之声，归根结底还是源自于政府组织与民众之间的信任危机。 就杭州“限牌令”而言，其背后所暴露出的民众与政府之间的信任危机却也是“事出有因”.据悉，杭州市限牌令是浙江省2013 年 6 月 14 日发布城市交通管理规定的后续措施。去年，杭州就曾六次传出汽车限牌的消息。今年二、三月份限牌的谣言再次死灰复燃，而杭州市政府则是继续出面辟谣，称“对限牌暂无计划”、“还在研究”等等。然而这些看似空穴来风
的谣言却引发了民众的“恐慌式消费”，还一度形成了这边政府“辟谣忙”，那边市民“抢车忙”,4S 店“促销忙”的局面。 “限牌不如先购”、“限牌倒计时，抢车来××”……当“限牌”被经销商一次次包装成促销的广告词，政府一次次出来辟谣之后，只有作为普通民众的消费者处于信息链的最末端，[17]正是当民众处于这种亦真亦假的“谣传-辟谣”环境中不知所措之时，3 月25日 19 点杭州市政府来了一次雷厉风行的“突然袭击”，只留给尚处困惑中的民众 5 个小时的时间进行最后抢购。以这种“半夜鸡叫”的方式出台限牌政策，再一次触动了民众脆弱的神经，使得本就岌岌可危的组织信任彻底分崩离析。需要指出的是，杭州市政府也采取措施对组织信任关系进行了一定的修复。在限牌政策实施的第二天，杭州市交通局就“限牌限行”事宜召开记者会，就市民关心的话题进行了解答。因此，民众也应该给予杭州市政府必要的支持与信任，携手共建美丽和谐的“人间天堂”.
2.4制度激励
行政组织的伦理还体现在制度激励方面。库珀曾说“仅仅通过培养正确的个人道德、或仅仅通过道德立法，就想保持负责的行为是何等困难。公众利益通常通过价值观、道德准则和法律得到表达和实施，但对抗的组织力量却可以将它们统统推翻。 ” 因此，为了实现行政组织的伦理道德建设，就需要将组织设计成“道德的组织”，通过制度激励保持行政组织在伦理上的合理性。
规范合理的组织制度能够激励行政组织的道德行为。对杭州市政府限牌政策的种种争议与质疑，恰从
侧面反映出政府组织内部制度缺陷所引起的负面效应。首先，在限牌令出台的当天，当大部分民众还在辨别讹传信息的真伪时，却有很多 4S 店已经打出“限牌倒计时，速度抢车”等营销广告。而对于这种“泄密”行为的责任追究，杭州市政府并未依据相关组织制度的规定采取相应的惩处措施。其次，杭州是国内第杭州汽车摇号申请网站
六个实施限牌的城市，方案的设计也参照了国内其他 5 个城市的实施细则，本应更为优化，但这套方案设计并未很好地体现比较优势。
然而，杭州“限牌令”不但在政策出台前未经民意听证，而且在政策公布后，面对民众对其合法性的质疑，政府也只是含糊其辞地予以回复。此外，面对民众质疑限牌政策是政府“懒政”的表现，杭州市政府也并未依据组织制度的有关规定做出解释。事实上，限牌令的实施不仅会使杭州市的汽车行业遭受巨大的打击，对市场经济原本的发展节奏造成严重干扰，其高昂的社会管理成本、对市场经济供需关系的扭曲也会造成限牌政策的得不偿失。
因此，面临交通拥堵、环境污染的问题，杭州市政府可以更多地学习国际大都市经验，使用“经济杠杆”和“道德宣传”两种手段相结合的方式处理这些问题。例如，政府加强道德宣传，引导民众出行方式的转变。同时，加速完善轨道交通建设，形成以燃油税、中心区停车费、拥堵费等为杠杆的市场化调控手段。
综上而言，为了实现行政组织的伦理建设，组织制度应当融入伦理道德的规范性与约束性，明确规定行政组织的各种奖惩办法，保证行政行为的合法性与有效性。
3行政组织伦理冲突的解决之道
从行政组织伦理的角度来看，杭州“限牌令”之所以一石激起千层浪，引起民众广泛的讨论与质疑，归根结底还是由于政府组织在伦理建设方面缺乏道德规范性与伦理约束性，没有真正做到以民众的根本利益为导向。为了更好地解决这些问题，我们可以借鉴库珀提出的方法，通过外部控制和内部控制的方式对失范行为进行矫治，从而不断加强我国行政组织的伦理建设，提高其伦理水平。
在内部控制方面，主要是从组织文化和组织制度入手，在行政组织内部，形成一种自觉保持以维护、实现公共利益为根本目标的行政品质与组织氛围。行政组织伦理建设将为行政主体的伦理行为和规范地行使公共权力提供支持性环境。因此，行政组织内部应当营造一种遵循道德原则与伦理规范的组织文化，着重强调行政行为的公平公正。同时，在注重管理职能、追求效率的同时，组织文化要更突出以人为本的服务理念，更多考虑公共目的和公共利益，积极回应公众需求，以建设服务型政府为目标，积极提供公共服务。
由于政府组织内部没有形成遵守行政组织伦理的组织文化，缺乏相应的伦理规范约束，导致限牌政策在公平公正方面产生了诸多负面影响，最终影响整个限牌政策的实施效果。张康之在论述公共行政道
德化的时候认为：“首先是其法律制度、权力体制、组织结构、公共政策及典章制度等具有道德的合理性，这种合理性能够协调组织、机构之间良好的合作关系和改善公共行政的服务供给，使整个体系进入良好的运行状态。 ”
因而，在组织制度方面，行政主体既要重视制度内容的道德性，还要注重组织制度的落实。
所谓行政组织伦理的外部控制主要是指通过设立或完善相关的法律法规和制定规范，在各层面的伦理监督下，加强对行政组织的控制，使其组织行为符合行政组织伦理的基本原则和规范，并能很好地实现公民的合理期望。
就杭州“限牌令”而言，面对民众的质疑，杭州市政府甚至都不能到能够有效支持其政策合法性的相关法律依据。其实，不仅是杭州，就我国目前的情况而言，在行政组织伦理建设方面仍然没有形成完善的法律监控体系。从法律的道德基础来说，法律规范所表达的是社会最基本道德规范。
因而，行政组织伦理的相关法律法规就是通过立法的方式来明确对行政组织的基本道德要求，从而规范行政组织的行为和团体意识。最终实现行政伦理的软规定向法
律法规的强约束转变。从以上分析可以看出，杭州市政府也应该借鉴国外的发展经验，针对目前的行政组织伦理困境尽快为其限牌政策寻到合适的法律基础。此外，公共舆论构成了现代行政及其公共
政策的合法性基础。黑格尔指出：“公共舆论不仅包含着现实世界的真正需要和正确趋向；而且包含着永恒的实体性的正义原则，以及整个国家制度﹑立法和国家普遍情况的真实内容和结果。”
这方面，杭州市政府针对限牌政策的后续举措还是值得肯定的。一方面，在得知民众对限牌政策的诸多质疑之后，杭州市政府随即公布了与限牌令相关的政务信息，为民众监督提供一定的信息基础；另一方面，杭州市政府也积极在组织内部与外部开辟了相关的舆论监督渠道，鼓励民众对限牌令谏言献策，努力将限牌政策的负面影响降低到最小。
4结论
杭州“限牌令”从发布实施至今已经近一年的时间，然而限牌政策所引起的余波直至今日却仍未结束。综合来看，限牌政策在治污、治堵方面确实取得了实质性的效果，然而在政策实施中所反映出的行政伦理建设方面的诸多问题也确实发人深省。
就当前的行政管理活动来看，在未来很长的一段时期内，行政组织在社会公共事务管理中仍然发挥着不可替代的作用。作为一个道德义务的主体，行政组织承担着相应的伦理责任。
行政组织伦理的主要目标是为了协调与行政组织运行相关的各层伦理关系，在公共事务中保障、维护并实现公共的利益。从行政组织伦理的四个方面即程序公正、民主责任、组织信任和制度激励对杭州
市限牌令的分析，不仅能够反应出杭州乃至我国政府组织的诸多伦理困境，还能从杭州限牌政策的得失中为我国行政组织伦理建设提供一定的经验借鉴。鉴于此，我国的行政组织伦理建设可以通过行政组织内部的组织制度与组织文化建设形成良好的行政道德品质和组织伦理氛围，再结合行政组织外部的公共监督体系，加强公共舆论监督，从内外两面入手，规范和控制伦理失范行为，最终实现行政组织伦理的目标，提高我国行政组织的伦理水平。
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