摘要：随着社会和经济的发展，北京市的交通拥堵现象越来越严重，为了缓解交通压力，近年来北京市陆续出台了治理交通拥堵的各项措施，对此，社会各界褒贬不一，关于交通限行措施的合法性更是引起了法学界和社会公众的广泛争议。本文从行政法角度出发，试图探讨一下关于北京市交通拥堵治理措施的合法性，从而更好地指导人们认识和理解政府行为，更好地促进政府依法行政。
关键词：限行 交通管制 行政决策 行政法 合法性
众所周知，北京作为我国的首都，是我国的政治文化中心，而现在却冠以“首堵”的称号，究其原因，主要是城市交通总供给和总需求之间严重不平衡，针对交通拥堵问题，北京市出台了诸如单双号限行；摇号限购；提高停车费用，缩短计费时间；外地牌照上下班高峰期间不许进入五环等措施。除此之外，《“十二五”节能减排全民行动实施方案》表示，全国政府机构公务用车按牌号尾数每周少开一天，但并非强制性的要求。对于以上措施，我想从行政法角度出发，具体分析下它的合法性。
首先，出台的一系列交通限行措施作为一项行政决策，要分析它的合法性，必须先从基本的形式合法性分析开始。有人指出单双号限行，其实质是限制私家车主，尤其是相对低端的私家车主，认为这项措施侵犯了公民的出行权利，同时因为它也涉及到对公民私有财产权的限制，从这个角度来看，它涉及的是首先是个宪法问题，而在这里我主要是从行政法角度来分析它的合法性，既然是从行政法层面来讲，当然是要分析行政主体、程序和内容的合法性问题。北京市政府作为一个行政主体，是否有权制定这一政策呢？2008年9月27号，北京市人民政府公布发布《关于交通管理措施的公告》，通告决定，2008年10月11号至2009年4限行范围为五环路以内范围道路（含五环），限行时间为6时至21时，即“1/5限行方案”。通告援引的法律依据是《道路交通安全法》以及时北京市人大关于《大气污染防治法》的一个执行决议。这表明北京市政府可能获得了法律授权。由于该政策的临时性和试验性质，由北京市政府颁布，对于积累城市交通管理的制度经验并为更高级的立法提供参考方面显然是很很有帮助的。当然如果要成为永久的措施，则应寻求人大求法，而不宜由政府做出。因而决策主体合法性基本可以得到支持，但很牵强。形式合法是法治政府行政决策的基本要求，限行措施在性质上属于对公民财产使用权实行限制的行政行为，物权可以限制，关键是要有法律依据，《道路交通安全法》第39条规定的限制通行，是临时性
限行措施，而北京市的限行措施是经常性的措施，不能作为限行的依据，所以我认为要想让限行措施有据可依的话至少要经过北京市人大通过立法程序制定地方性法规。
形式合法是建设法治政府的基本要求，行政机关实施行政管理应当有法律法规和规章的依据，没有法律法规和规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织的合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。交通限行措施尽管不是对公民财产的行政征收，但它作为一项限制公民财产权使用的行政措施，自然会对公民的财产权产生影响，那么到底实施交通限行措施的有效法律依据是什么？官方观点认为，限行措施是对公共资源重新配置的行政许可行为，这一论断否定了侵犯《物权法》的论点。限行措施是不同于一般的对财产使用权的限制。就比如说你买了个房子，政府说你只能春秋住，不能夏冬住，很显然，这个规定就损害了公民的财产权，但私家车不同，它的价值发挥必须要通过道路这一公共资源得以实现，而公共资源是有限的，如果部分人过多占用了公共资源必然会影响其他人的正常使用，《物权法》也规定了物权的行使不得损害公共利益和他人合法权益。如果说私车过多占用了道路资源，损害了其他交通工具出行的人的利益时，政府作为公共资源的分配者，有责任也有权力对道路这一公共资源进行重新分配。从这个意义上来讲，与其说限行是一种对私有财产使用权的限制措施，倒不如说是一种行政许可行为，
尽管私车车主在机动车登记时被许可全天候行驶，但随着机动车辆的增加和道路的日益拥堵，根据《行政许可法》的规定，由于客观情况发生重大的变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。但北京市人民政府以通告形式而不是制定规章发布交通管理措施，而且在实施限行措施半年后又继续限行一年显然超出了《行政许可法》的规定。由于变更行政许可给公民、法人和其他组织造成财产损失的，根据《行政许可法》的规定，行政机关应当依法给予补偿，而通告本身并没有提到补偿问题。公共资源的分配属于《行政许可法》规定的可以实施许可的范围，但既然是公共资源的重新分配，那就应当打破原来的占有份额，将道路在开车人和乘坐交通工具的人之间进行平衡，通过限制20%私车行驶让出来的道路资源理应为乘坐交通工具的人所享用，在减少撕扯的同时增加公共交通工具。而如果限行的目的只是为了缓解交通压力，对于私车主来说每周少开一次的代价使其能够得到其余各天行驶畅通，或者为新增加的私车腾出上路的空间，而对乘坐公共交通工具的人来说并没有得到多大实惠，甚至相反，有评估显示，因为限行乘坐公共交通的压力反而加大了，这很难说公共资源得到了更有效合理的配置。再加上限行措施对那些有权有势的人根本影响不大，利益受损的只是那些无权无势的普通民众，
这样的话，根本无公平可言。根据以上分析，我们可以发现不能将限行措施定位为行政许可，而是属于行政强制措施，其实这在通告中就明确了这一性质，通告规定本市各级党政机关继续封存30%的公务用车，封存就表示所有权不变，而使用权受到限制，党政机关的所有车辆在同一时间内只能有70%在路上行驶，这种措施的起点是3辆车，而作为私车，绝大部分家庭只有一辆，只能对这辆车按时间封存，每周封存一天。
对限制财产使用的行政强制措施，我国目前还没有《行政强制法》，其立法权限没有依据。行政强制措施作为一种影响公民财产权的行政行为，根据行政合法性原则，应当有法律法规和规章依据，这是不争的事实。通告认为的《道路交通安全法》和《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》的有关规定就是依据，从这两个法律文件看，都有授权机关对机动车采取限制甚至禁止通行的交通管制措施，特备是后者更是明确规定了市人民政府可以对机动车采取限制时间行驶的的交通管制措施。这样看来，限行措施是有法律法规依据的，符合合法行政的要求，但需要注意的是这两个法律文件也规定了采取交通管制措施的条件，这就是“道路和交通流量的具体情况”和“大气污染质量状况”，而现在却是全年每一天都限行，不管什么情况已经成为一种常态的机动车管理模式持续，显然与该适用条件的前提不对应了。
次，从形式上合法角度出发，实行长期限行或者连续采取限行措施，应当有新的了法律法规或规章依据，由于交通限行不是对财产权的征收，不属于《立法法》所保留的国家最高权力机关理发的范围，而且是在北京范围内实施，属于地方性事务，可以由北京市制定地方性法规或地方政府规章。
其实合法性不仅包括形式上的合法性，当然更重要的是内容合理，也就是实质意义上的合法合理。形式上合法性的欠缺还可以通过新的立法来修补，予以改正。但值得注意的是，我们不能仅停留在形式合法性，我们更加应当追求实质意义上合法合理。作为法治政府，行政机关的行政行为不仅要有法律法规和规章依据，而且要合理和适当，行政机关实施行政管理应当避免损害当事人合法权益，这是合理行政的要求，合理行政作为依法行政的重要内容，是实质合法性的体现。而北京限行措施的实质合法性还是很值得怀疑的，北京机动车系男性决策的一个重大缺陷就在于公众参与和决策民主化程度不足，欠下了“民主之债”。只能在后续执行过程中以不断弱化、弹性化措施来弥补，但这样有可能为了满足民众而导致政策所能依赖的手段可能偏离政策目标。虽然上述这些弥补措施的实施效果尚无实证评估，对于限行措施的合法性判断所占比重也不得而知，但是作为对限行措施合法性瑕疵的弥补，这些弥补蕴含着在形式上合法基础之上对实质合法的要求，构筑了连贯形式合
法和实质合法之间的桥梁，这是值得肯定的。
结语：合法性的概念正在从“合法律性”走向另一种深层意义上意义上的“合法性”。所以对于交通限行措施，我们可以从形式合法和实质合法的复合标准来考虑，从而更好地推进交通限行措施的合法进行，从而实现真正意义上的依法行政。北京机动车限行时间
参考文献：马啸.《汽车限行措施的合法性研究》.无锡商业职业技术学院学报.2012(8)
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