收稿日期:2008-11-09
基金项目：北京市环境保护局课题项目“奥运环境治理法律问题研究”(200601)
作者简介：马绍峰(1974—
)，男，河北邯郸人，中国人民大学法学院环境与资源保护法学专业博士研究生，石家庄经济学院法学院讲师。北京市机动车排气污染防治措施的完善
马绍峰，周 珂
(中国人民大学法学院，北京100872)
摘 要：通过分析、借鉴北京市人民政府发布的14个阶段的控制大气污染措施的通告及国内外
(主要是国内其他省市)有关机动车排气污染防治的经验，建议修改《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》中有关机动车排气污染防治的相关内容，并提出完善对策。关键词：机动车排气污染防治;《办法》；修改；对策
中图分类号:D91216 文献标识码:A 文章编号:100726875(2009)0120103205
一、北京市机动车污染概况
据中国牌照网2008年3月25日消息，北京市机动车保有量已达到320万辆①。另据北京网2008年4月10日消息称:2008年以来北京市机动车增长速度持续加快，与2007年同期比较机动车新增数量同比增长13134%。目前，交管局车管所平均每天发放1300多个车牌②。这标志着北京进入了快速机动化的“汽车时代”。
鉴于北京市保有的和将要保有的机动车数量越来越多，控制、减轻由机动车排气造成的大气污染的任务也日益严峻起来。近年来的大气环境监测结果分析表明，机动车排气污染已成为北京市的主要大气污染源，严重影响了北京市大气环境的质量。因此，加强机动车污染防治势在必行。北京市已经充分认识到了这一点，并及时采取了相关措施防治机动车排气污染。如中国在举办2008年第29届奥林匹克运动会前后和期间，中国人民政府、北京市人民政府及其他有关地方人民政府和机构为保障北京市在举办奥运会期间具备优良的大气环境质量作出了大量努力，其中一个重要方面就是加强对机动车排气污染的防治，如实行机动车单双号限行等。事实证明，我国采取的相关措施是切实有效的，取得了良好的效果和评价。但治理北京市机动车排气污染任重而道远，绝非一朝一夕之功，需要我们继续付出巨大的努力和行动。
北京市为防治机动车排气污染制定了一系列的法规、规章。其中，现行的《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》(以下简称《办
法》
)对控制机动车排气污染防治作出了较为集中的规定。但该部分内容规定得仍显较为简单，不能
适应日益发展的现实需要。因此，应需要根据实际情况和实践需要，对《办法》中有关防治机动车排气污染的部分进行较大幅度的修改。
二、修改《办法》中机动车排气污染防治措施的原则
(一)总结本市经验
自1998年12月16日至2008年2月16日以来，北京市政府根据本市的实际情况和实践需要，已经连续实施了14个阶段的包括控制机动车排气污染在内的较全面的大气污染控制措施。这些措施有力地弥补了现行《办法》的不足之处，起到了良好的效果。但其中有些措施尚不具有法规依据或者依据不足，需要将被实践证明行之有效的措施上升为地方法规，使之能够成为长效的法律规范得以持续实施，落实依法行政，降低行政成本。
(二)借鉴国内外先进经验
北京作为我国的首都，立法技术较为先进，包括《办法》在内的各项地方立法一般都走在全国的前面，
对其他地方立法具有示范效应。但《办法》自2001年1月1日施行以来，历经7年有余未曾修改，其间，全国其他省市也先后制定、修改了《中华人民共和国大气污染防治法》的实施条例或实施办法。其中，不乏与时俱进，甚至较为超前、值得北京市借鉴之处。因此，北京市在修改《办法》时，完全可以在立足市情的基础上取长补短，将其他省市较为先进的经验，尤其是机动车排气污
第32卷 第1期石家庄经济学院学报
V ol 132N o 112009年2月
Journal of Shijiazhuang University of Economics
Feb.2009
染防治方面的先进之处拿来为我所用。此外，北京市也可以对其他国家和地区的防治机动车排气污染较为先进的经验，立足国情和市情，根据实际情况和实际需要，有选择地予以取舍。
三、北京市机动车污染防治措施存在的问题及原因分析
(一)缺乏对非道路用动力机械的管理
北京市使用中的非道路用动力机械数量多，污染排放所占份额较大，冒黑烟现象时有发生，因此需要对其发动机排放进行控制。北京市虽然制定了强制性地方标准《非道路用柴油机排气可见污染物限制及测量方法》，并在北京市发布的若干阶段的控制大气污染措施的通告中明确规定，要对达不到该标准的进行处罚。但现行《办法》对非道路用动力机械没有任何规定，导致立法出现空白，使管理及处罚措施无法实施。
(二)对环保标志管理缺乏相应规定
北京市自1999年开始，多次对在用车实行了环保标志管理，并在此基础上对高排放车辆采取了增加检测频次和部分道路限行等措施，促进了高排放车辆的更新淘汰。目前环保标志管理已成为北京市控制机动车排放污染的重要手段之一，同时也是大气污染严重时期和奥运会期间实施机动车限行的依据。但环保标志管理工作缺乏充足的法律依据③，有待于在《办法》中得到体现。
(三)机动车维修制度不完善
《办法》要求机动车维修单位保证维修后的机动车污染物排放稳定达到规定的排放标准，但对不按规定维修或将维修后污染物排放仍然超过规定排放标准的机动车交付使用的汽车维修企业未规定处罚措施，难以保证执行效果。《天津市大气污染防治条例》第44条规定：违反本条例第22条第1款规定，机动车、船维修单位未按国家有关技术规范进行维修的，由交通管理部门责令改正，并处10 000元以
下。这些规定有利于督促机动车维修单位对机动车进行认真维修，保证维修质量，防治大气污染，有必要吸收借鉴到《办法》中来。
(四)机动车检测制度有待补充、完善
(1)未按环保类型区分检测。如前所述，目前北京市等地在实践中对机动车实行了环保标志制度，并对黄标车和绿标车进行检测区分，这有利于奖优罚劣。而现行《办法》对此并未作出规定，需要予以确认、完善。
(2)缺乏对环保一致性、耐久性及车载诊断系
统(OBD)进行检测的规定。为督促机动车生产厂家采取措施保证成批生产的机动车排放稳定达标，需要加强机动车(发动机)的环保一致性检查。国Ⅲ标准明确要求机动车上牌照后8～10万公里行驶里程内，排放必须稳定达标，即在用车耐久性符合环保要求，而国I V标准则要求更高。这就要求对在用车的耐久性进行管理。2006年12月1日以后，本市新车都安装了车载诊断系统(OBD)。同时,《北京市人民政府关于发布本市第十四阶段控制大气污染措施的通告》规定：自7月1日起，在京销售和注册的公交、环卫、邮政重型柴油车也要执行国Ⅳ标准，同时要安装可监控氮氧化物排放的车载诊断系统。车载诊断系统将实时监测车辆排放超标情况，这就要求机动车排放检查工作中增加OBD 系统检测内容。以上三方面环境监督管理要求在现行《办法》中都没有规定，亟待完善。
(3)《办法》只是笼统地规定禁止检测单位在检测中弄虚作假，但未对检测单位弄虚作假的行为类型进行详细界定，这不利于在实践中对弄虚作假行为进行具体认定，使得对弄虚作假行为进行管理的可操作性大为降低。
(4)委托检测制度不完善。现行《办法》第21条规定：市环境保护行政主管部门可以委托已取得公安机关资质认定的承担机动车年检的单位，按照规范对机动车排气污染进行年度检测。但《办法》对已取得环保部门委托的检测场出现违法行为等不符合委托条件的，未规定环保部门可以取消委托，同时根据我国《道路交通安全法》，机动车检测场的资质认定部门已由公安机关调整为技术监督部门。另外,《办法》对弄虚作假、情节严重的检测场的处罚额度远远低于其违法行为所带来的实际收入，无法起到警示作用。
(五)对机动车进行遥感检测缺乏规定
《办法》只规定了环境保护行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动车污染物排放状况进行抽测，并可以在公安交通管理部门的配合下对行驶中的机动车污染物排放状况进行抽测。实践中，环境保护行政主管部门可以会同有关部门通过设置尾气自动遥测系统或利用遥感监测车，对在道路上行驶的机动车的尾气排放情况进行检测。可以更有效地监督检测机动车的尾气排放情况。对机动车进行遥感检测在北京市人民政府发布的多个阶段控制大气污染措施的通告中都有所规定，但对机动车进行遥测的做法目前尚未纳入《办法》规定中。
(六)对为满足特定时期大气环境质量的要求
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北京机动车限行时间・石家庄经济学院学报第32卷第1期
所采取的措施缺乏灵活性规定
众所周知，北京2008年8月召开了奥运会。我国当初为申办奥运会提出了“绿奥运”的口号，保证北京市优良的空气质量是“绿奥运”的重中之重，引起了国内外的广泛关注，尤其是西方发达国家对北京市能否保证奥运期间大气环境质量的优良不断提出质疑，甚至关系到北京奥运会能否顺利举行。为保证北京市经常性的、尤其是奥运期间空气质量的优良，北京市人民政府采取了一系列改善措施和临时性措施，如北京市政府2008年6月19日发布了《关于2008年北京奥运会残奥会期间对本市机动车采取临时交通管理措施的通告》，通告规定从7月20日起至9月20日，本市机动车将分单双号行驶。限行期间公车将停驶七成。尽管实行单双号的车辆停驶时间实际仅为1个月，但仍然减征3个月车船使用税和养路费。④这些措施需要在法律上有所保障，而目前《办法》当中缺乏特定时期采取相关紧急措施和临
时措施的有关规定，对此缺憾应予以弥补。
(七)缺乏对黄标车等环保低等级车提前淘汰制度
《办法》第25条规定：机动车污染物排放严重超过规定的排放标准，经限期治理仍不能达标排放的，可以由公安交通管理部门责令停止使用或者按照国家有关规定强制报废。该规定要求机动车污染物排放“严重”超过规定的排放标准的，才予以进行限期治理，这实质上会导致机动车报废年限的延长，减缓了黄标车等老旧车的淘汰速度，客观上加重了汽车排放污染。
(八)油品质量管理缺乏规定
众所周知，油品标准需要与排放标准匹配执行。由于北京市机动车排放标准严于国家标准，相应地，北京市油品标准也需要高于国家油品标准。⑤实践中，北京市也制定了《车用汽油北京市地方标准》及《车用柴油北京市地方标准》，并根据排放标准的不断提高进行了相应的修订。但《办法》第26条只是规定，禁止生产、进口、销售不符合国家标准的车用燃料，对地方车用燃料标准未作规定，这显然是个缺憾。另外，由于油品中不饱和烃类含量较高，造成发动机积炭严重，直接影响车辆排放，加入有效清净剂是清除积炭最直接便捷的手段。经国家发改委批准，北京市汽油价格中含有0102元清净剂价格。由于缺少相关规定和标准，对清净剂的质量和添加情况还无法进行监督管理。
(九)对外地车辆进(过)京、转京问题缺乏规定
北京作为我国首都，流动和流入人口众多，由此导致每天、每年进(过)京、转京的机动车数量颇为可观。由于北京市机动车排放标准严于外地，如不严格限制外地进京、转京车辆的排放标准，将会造成大量外地车辆进(过)京、转京，严重影响北京市机动车尾气的排放控制，因此，应当加强对外地机动车进(过)京、转京的管理，严格监测进(过)京机动车尾气排放。
四、对《办法》中机动车污染防治措施的完善建议
(一)明确规定对非道路用动力机械进行管理
在《办法》中，应将非道路用动力机械同机动车一起纳入管理范畴，共同加强对动力装置排气的管制。具体来说，应将《办法》中的原有条文修改为：本市鼓励生产、“销售、进口”⑥和消费使用清洁能源的机动车船和“非道路用动力机械”。机动车船和“非道路用动力机械”向大气排放污染物不得超过国家和本市规定的排放标准。
(二)在《办法》中明确规定环保标志制度
鉴于机动车环保标志制度在实践中已广为应用，且被证明是行之有效的，因此，有必要在《办法》中对环保标志制度作出明确规定。应在《办法》中新增条文为:“市环境保护行政主管部门根据机动车污染排放水平和状况对机动车实行环保标志管理制度。环保标志分为绿和黄两种。由市环境保护行政
主管部门根据机动车所有者或使用者申请，依据机动车污染排放水平和本市排放标准核发或换发不同的环保标志。凡符合本市在用轻型汽车排气污染物排放标准的机动车及使用合格清洁燃料的机动车，由市环境保护行政主管部门负责颁发绿环保标志，未在限定的时间内达标排放的车辆发给黄标志。绿和黄标志均应贴在市环境保护行政主管部门指定的部位。未取得相应环保标志的机动车，不得上路行驶或限制行驶。”
(三)对机动车维修单位实行问责制
为保证机动车维修单位的维修质量，应对其增加问责力度，应在《办法》中新增条文为:“机动车维修单位违反本办法第xx条规定，不按有关规定进行维修或对机动车维修出厂后仍不达标的，由由交通管理部门责令改正，并处10000元以下。情节严重的,”由市交通管理部门、市工商行政管理部门吊销其经营许可证、照。”
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马绍峰等：北京市机动车排气污染防治措施的完善
(四)完善机动车检测制度
针对机动车检测制度存在的问题，应一一予以完善。首先，应对黄标车和绿标车进行区别检测，其次，增加机动车对环保一致性、环保符合性及车载诊断系统(OBD)进行检测的规定，第三，增加对机动车检测中弄虚作假行为的界定，最后，将机动车检测场的资质认定由公安机关修改为技术监督部门，并在法律责任中增加对检测单位弄虚作假行为的处罚力度，并规定委托单位的取消委托权。具体来说，应将《办法》中的原有条文修改为：市环境保护行政主管部门可以委托已取得“质量技术监督部门”资质认定的承担机动车年检的单位，按照规范对机动车排气污染进行“定期”检测“并将检测结果定期报送市环境保护行政主管部门。其中对老旧车辆、黄标车等高排放车、出租、公交、小公共汽车等特殊行业车辆可增加检测频次；对绿标车等符合先进控制技术的机动车可延长其检测周期。具体办法由本市政府另行制定。除对机动车排气污染进行检测外，承担机动车年检的单位还应对机动车的环保一致性、环保符合性及车载诊断系统进行检测。”
对机动车排放污染物进行检测必须按照规定的检测方法和排放标准，并对污染物排放控制装置进行检查。
“检测中禁止下列检测行为：故意将尾气检测管插入深度不够，致使无法准确检测；不按照国家规定的
检测程序和标准进行检测；明知机动车车主临时更换净化器以应付检查，仍予以正常检测等弄虚作假行为。”
未按照规定进行污染物排放检测的机动车，或者经检测排放污染物不符合规定排放标准的机动车,“不予核发或换发环保标志,”不予进行安全性能检测。
此外，对相关法律责任进行如下修改为：违反本办法有下列行为之一的，由市或者区、县环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处以5000元以下；情节严重的，处以5000元以上5万元以下:
“(五)违反本办法第xx条第一款、第四款规定，未取得市环境保护行政主管部门的委托进行机动车排气污染检测的，或者在检测中弄虚作假的;”
对有第(五)项行为，情节严重的,“市环境保护行政主管部门取消其对机动车排气污染进行年度检测的资格，质量技术监督部门”取消其承担机动车年检的资格。
(五)增加对机动车进行遥测的规定
对机动车进行遥测已经被实践证明是行之有效的做法，应当在《办法》中予以补充完善。应将《办法》中的原有条文修改、补充为：市和区、县环境保护行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动
车的污染物排放状况进行抽测，并可以在公安交通管理部门的配合下对行驶中的机动车污染物排放状况进行抽测。
“市和区、县环境保护行政主管部门会同有关部门通过设置尾气自动遥测系统或利用遥感监测车，对在道路上行驶的机动车，尤其是夜间行驶的大货车⑦的尾气排放情况进行检测。”
(六)对为满足特定时期大气环境质量的要求所采取的措施提供法律依据和保障
为使特定时期采取的保证大气环境质量的措施有法可依，应在《办法》中明确规定市人民政府采取有关措施的相应权力，以保证包括奥运会在内的重大社会活动期间的大气环境质量。应将《办法》中的原有条文修改、补充为：市人民政府可以根据大气环境质量状况“和特定时期大气环境质量要求”，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶“等”⑧交通管制措施,“并对受影响的机动车进行必要的补偿。”
(七)设置黄标车环保低等级车提前淘汰制度
北京市在机动车排气标准方面一直走在全国的前列，这要求加快黄标车等老旧机动车的更新淘汰。因此，一方面应规定机动车污染物排放超过规定的排放标准的，就应经限期治理；另一方面，明确增加规定，鼓励对黄标车等环保低等级机动车实行提前淘汰。具体来说，应将《办法》中的原有条文修改
、补充为：机动车污染物排放超过⑨规定的排放标准，经限期治理仍不能达标排放的，可以由公安交通管理部门责令停止使用或者按照国家有关规定强制报废。
“本市鼓励对黄标车等环保低等级机动车实行提前淘汰。”
(八)增加油品质量管理规定
为配合北京市机动车排放标准的提高，应加强对北京市机动车车用燃料的管理，具体来说，借鉴《北京市人民政府关于发布本市第三阶段控制大气污染措施的通告》第13项措施等规定，应将《办法》中的原有条文修改、补充为:
本市禁止销售、使用含铅汽油，逐步推广使用清洁汽油。“车用燃料应加入清洁剂。”禁止生产、进口、销售不符合国家标准和地方标准的车用燃料
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・石家庄经济学院学报第32卷第1期
“及清洁剂。”
“本市加油(气)站和储油(气)库中的燃料及车用燃料清洁剂的质量由市环境保护行政主管部门会同质量技术监督行政主管部门进行检测。市环境保护行政主管部门会同有关部门对机动车使用的车用燃料及车用燃料清洁剂的质量可以制定地方标准，由市政府批准并公布实施。”(九)对外地车辆转京问题增加规定
为加强对外地转京车辆加强管理，减缓北京市
大气污染，可以借鉴《北京市人民政府关于采取紧急措施控制大气污染措施的通告》等规定，在《办法》中增加一条:“对尾气排放超过本市标准的外地机动车，不发进京证，不予办理进京过户手续。”
注 释:
①http ://w w w.paizhao/html/paizhaoxinwen/20080325/
382.html ,2008-10-23浏览。
②http ://jtcx.beijing/jtxx/jtx w/n214065362.shtml ,2008-10
-23浏览。
③除机动车须粘贴环保合格标志外，没有其他规定。④http ://news.s ohu/20080620/n257616606.shtml ,2008-10-23浏览。
⑤为保证2008年北京市顺利实施国Ⅳ机动车排放标准，中石油和中石化已于今年1月1日零时开始向全市所有储油库和加油站供应符合标准的国Ⅳ汽柴油，并保证在今年3月1日前完成全部置换工作。届时，北京市全部加
油站的汽柴油硫含量均在50ppm 之下，油品质量将大大提高，满足国I V 车辆使用。据千龙网北京2008年2月15日讯(记者安力)。http ://w w w.bjepb.g ov/bjhb/tabid/
68/In foI D/15381/frtid/426/Default.aspx ,2008-10-23浏
览。
⑥加引号的楷体字部分为在原法条基础上新增内容。⑦鉴于北京市夜间行驶的大货车尾气污染严重，因此，应重点加以控制。
⑧增加“等”字更为灵活、全面。⑨去掉“超过”前面的“严重”二字。
Perfecting the Measures for
Controlling the Exhaust Pollution C aused by Motor V ehicles in Beijing
MA Shao 2feng ,ZH OU K e
(Renmin University of China ,Beijing 100872)
Abstract :Through analyzing the announcements on control measures issued by Beijing Municipal G overnment during 14
phases and the autom obile exhaust pollution control experience both at home and abroad (mainly from other provinces and municipalities in China ),this paper proposes that the contents related to the control of vehicle exhaust pollution should be revised in the document of “Measures for Im plementing ′Law of the People ′s Republic of China on the Prevention and C ontrol of Atm ospheric P ollution ′in Beijing ”.S ome countermeasures are proposed for perfecting the document.
K ey w ords :vehicle exhaust pollution control ;
”Measures ”;revision ;countermeasure
(责任编辑 吴 星)
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701・马绍峰等：北京市机动车排气污染防治措施的完善
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