孙正良;江帆;虞力英
【摘 要】在国家和地方财政补贴等政策扶持下,近两年我国新能源汽车产业发展步入了快车道,在2015年超越美国成为全球最大的新能源汽车产销市场.通过研究世界各国对新能源汽车的各项扶持政策以及国内部分限购城市的汽车上牌情况,总结分析我国新能源汽车产业发展中的问题以及相关政策对城市交通管理带来的影响.从新能源汽车的相关政策法规、技术标准、车辆安全检验、信息化管理等层面提出改进建议,希望为我国新能源汽车的健康发展提供借鉴.
【期刊名称】《交通信息与安全》
【年(卷),期】2016(034)006
【总页数】6页(P108-113)
【关键词】新能源汽车;政策法规;城市交通
【作 者】孙正良;江帆;虞力英
【作者单位】公安部交通管理科学研究所 江苏无锡214151;公安部交通管理科学研究所 江苏无锡214151;公安部交通管理科学研究所 江苏无锡214151
【正文语种】中 文
【中图分类】U491.1+7
1.1 国内发展情况
国务院《节能与新能源汽车产业发展规划2012—2020年》提出了“2020年纯电动汽车和插电式混合动力汽车产能200万辆、累计销量超500万辆”发展目标[1]；国务院《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》明确要求各地不得对新能源汽车实行限行限购政策，已实行的应当取消[2]。为此，2015年国家相关部委陆续出台了多项扶持政策[3-5]，包括：①支持社会企业参与纯电动车研发。2015年工信部《新建纯电动乘用车企业管理规定》取消了“新建企业具备3年以上纯电动乘用车研发经历”要求，为社会资本和非传统车企打开了汽车产业大门。②财政补贴政策。如购车补贴；奖励推广量大和基础建设好的城市或企业；
减少城市公交车成品油价格补贴。③免税政策。如免征车辆购置税。④车辆更新政策。要求政府机关、企事业单位和公共服务领域在车辆更新时，新能源汽车比例要求不低于30%。同时，北京、深圳等城市出台了相关鼓励措施：①实施差异化限牌限行措施。如深圳对纯电动汽车不限牌，而上海、重庆、杭州、贵阳对所有新能源汽车均不限牌；深圳、重庆、杭州、贵阳对新能源汽车不限行。②启用专用号段。如武汉市和山西省启用了新能源汽车专用号段。公安部正在研究全国统一的新能源汽车号牌等配套措施。③减免车辆上牌工本费。如山西公安机关在办理新能源汽车登记时免收牌证工本费。
在国家相关政策的强力推动下，我国新能源汽车产销势头迅猛，2015年超越美国12.3万台销量，成为全球最大的新能源汽车市场。据公安部统计报表[6]，2015年底我国新能源汽车保有量为583 162辆，比上年增长169%。
其发展特点体现在：①产销爆发式增长。在补贴政策推动下和各地政府完成推广指标的压力下，2015年1—12月新能源汽车上牌量达366 761辆，同比增长近4倍，见图1；②纯电动车最受青睐。纯电动车占比从2013年的29%上升至2015年的56.9%，而混合动力车则从71%降至43.1%，见图2；③集中在限牌限行的城市。2015年新能源汽车上牌量位居前3位
的是上海、北京、深圳，分别为63 815，46 895，44 594辆，分别占3市汽车上牌总指标的33.8%，18.9%和30.5%，见图3。
1.2 国外发展情况
欧美日是世界汽车工业最发达国家，也是推动新能源技术发展的主力。上世纪80年代开始制定国家能源节约政策和温室气体减排战略，2007年起通过减免税收、补贴等政策鼓励公众使用新能源汽车，但这些政策均与尾气排放和油耗控制政策结合使用[7-8]。如日本政府2009年实施“绿税制”，力主插电式混合动力汽车，免除新能源汽车购置多项税费[9]；英国根据CO2排放量分级征收车辆保有税，汽车排放量赿小税费越少；挪威则免征电动汽车购置税并减免25%的增值税。美国提出40亿美元的电动车产业计划作为摆脱石油依赖的重要措施，其减税政策也是根据车型油耗改善率来确定减税额的，符合环保节能的车型可获2 500～7 500美元的税收优惠[10]。2014年全球电动汽车销量达25余万辆，较2013年增长50%。其中：美国新能源汽车销量达119 710辆，日本仅聆风和三菱新能源汽车的销量就达24 268辆，德国插电式汽车销量达11 487辆，法国纯电动汽车销量达12 810辆。
在城市交通出行便利方面，世界各国给予新能源汽车通行便利的主要措施有：①无条件使
用共乘快速车道，如挪威、美国和加拿大多数州允许新能源车仅载司机一人即可使用；②共用公交专用车道，如英国伦敦、挪威。但此政策执行不到5年，因电动汽车增长较多造成了公交车道堵塞，挪威政府近期准备禁止电动汽车使用公交车道[11]；③免收公路和桥梁通行费，如挪威；④设置专用的充电泊车位，如欧盟通过设置电动汽车专用的充电泊车位和交通标志牌，引导车主寻充电桩充电；⑤免费使用公共停车场，如加拿大安大略省。同时，为确保执法管理，部分国家为新能源汽车核发了单独的号牌或标志。主要做法有：①启用专用号牌。新能源汽车专用号牌的配、图文等式样明显区别于普通号牌，便于路面辨别[12]。如美国马萨诸塞州和亚利桑那州，加拿大安大略省；②采用专用号段。核发的汽车号牌中采用“EL”“HY”等代表新能源汽车的字母，如德国、美国马萨诸塞州[12]；③车身粘贴特殊标识，在前后保险杠上粘贴清洁空气标识、共乘车道使用标识或免费通行标识等，区别于其他普通车辆，如美国佛罗里达、田纳西、科罗拉多州。
在全球能源危机和环境污染的双重压力下，发展新能源汽车产业已成为世界各国政府和产业界的共识。但欧美日对新能源汽车开发利用的重点目标各有侧重，其技术路线选择颇有差异，制定的税收优惠或财政补贴政策各不相同。但在近10年的产业发展中，欧美日等国家普遍存在充电桩基础设施不配套、燃料电池汽车成本高，而纯电动技术突破不够、全球
市场发展不均衡且集中于欧美日、全球低油价引发的新能汽车销量衰退等问题。
而在中国市场，近2年新能源汽车产业形势发生了巨大变化，同时与交通安全相关的一些问题也越发显现。“十三五”期间如何解决这些问题已十分迫切。
2.1 产品性能和质量有差距，运行安全问题需重视
虽然我国已成为全球最大的新能源汽车产销市场，但我国新能源汽车尚处于产业发展初期，在动力技术研发能力、整车可靠性与国外相比存在较大差距[13-14]。国内普遍采用防护级别低的被动充电方式，易引发电池过充、短路或漏触电等安全问题。如2015年杭州、深圳等城市发生了多起新能源汽车在正常行驶或碰撞事故中起火燃烧事件。2016年上半年全国就发生10起新能源汽车起火事故，而国外同期仅发生1起起火事故，同时，2015年井喷的新能源汽车市场给产业链供给带来的巨大考验，优质动力电池供不应求，以次充好的产品混进市场，因此，一旦安全问题频出，必将严重打击消费者对新能源汽车的信心。
2014年列入国家《车辆生产企业及产品公告》的，共有99家企业生产的431个纯电动车型、54家企业生产的380个混合动力车型，国内新能源汽车企业过多、规模过小问题凸显，
产品质量和生产一致性难于保证，同时，如此众多型号的新能源汽车在2年时间内完成研发、测试和批量上市，难于保证有足够时间完成规定的道路测试，而传统汽车在量产前需要数年的试车场测试和大量道路测试。如新能源汽车安全质量把关不严，必将影响公众生命和财产安全，影响我国战略新兴产业的健康持续发展。
2.2 财政补贴产业政策过于简单，难持久
北京机动车限行时间我国新能源汽车高速增长主因之一是国家和地方的财政补贴政策，如新能源公交车享受单车几十万元的高额补贴。据有关调查表明，北京和上海等城市的一些车主只要能上牌就愿意购买新能源汽车，显然限购城市存在财政补贴过度的问题。而西方国家采用的减免税收和财政补贴等组合鼓励政策比较科学、合理。
而我国部分地方政府出台仅有利于本地企业的补贴政策，拒绝给予插电混合动力汽车贴补政策，阻碍外地新能源汽车进入本地市场，妨碍新能源汽车企业的做大做强。这些行为保护了落后的企业、落后的技术和落后的产能，既不利于战略新兴产业的发展，增加了交通安全隐患，也助长骗补问题，而未来国家财政对新能源汽车补贴政策的逐年退坡甚至取消后，我国是否会出现社会资本市场激情退去、新车产销量惨淡的现象？因此，各地应当考
虑可持续性的鼓励措施。
2.3 充电桩基础设施建设滞后，兼容性需提高
当前我国处于电动汽车充电桩基础设施布局的初期，新能源汽车保有量和充电桩的比例仅为7∶1。2015年我国公共充电桩数量约4.9万个，比上年增加1.8万个，但主要分布在京沪深等大城市。现有停车设施建设标准未考虑布设可联网管理的充电桩设施[15-16]。同时，充电桩新国标于2015年底颁布，而已建设的充电设施因充电接口、通信协议不一致，造成充电设施不兼容不通用，资源浪费严重。这些问题均影响了消费者购买新能源汽车的热情。
国务院《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》要求各地调整现行的城市交通管控措施策。主要涉及：①各大城市为缓解交通拥堵采取的机动车限购、限行政策，应调整并给予优惠和便利；②对新能源汽车独立分类并注册，便于新能源汽车税收和保险分类管理；在机动车行驶证上标注新能源汽车类型，便于路面执法管理中有效识别区分；③改进现有道路交通监控设备，有效区分新能源汽车和普通汽车,便于新能源汽车通行便利措施的实施。
3.1 对交通出行的影响
任何类型汽车保有量的增加都会让城市道路更拥堵，不管是新能源汽车，还是传统燃油汽车。
1) 新能源汽车保有量的增加必然产生城市交通拥堵。近10年，京沪广深等特大城市通过摇号、拍卖等限购政策减缓因车辆快速势头，通过机动车尾号限行等措施减少车辆使用频率削减城区交通流量。但取消新能源汽车的限购和限行措施，将不可避免地引发汽车保有量增长和路面交通流增速的加快。如2016年6月北京交管局发布了“新能源汽车将不受尾号限行”通告，当月新能源汽车的申购人数较上期增加84%，因此，各地在探索新能源汽车共用公交车道等政策时应谨慎考虑政策的可持续性。
2) 停车充电会严重影响其它车辆的正常通行。在道路路侧、停车场、居民区加装充电设施后，必然出现新能源汽车数小时停车充电或排队等候充电而影响周边居民车辆通行等问题，因此，各地在筹划充电桩设施时，要科学规划、合理布置，充分考虑交通通行的便利性，考虑车辆在夜间过饱和充电可能带来的室内停车场消防安全隐患。鉴于我国停车位供需严重失衡，还需考虑防止普通汽车抢占带有充电桩的专用车位问题，以提高有限的充电
桩资源的利用率。
3.2 对交通执法管理的影响
任何新技术、新车型的推广应用，都会对现行的交通法规和技术标准提出新要求，都需要交通管理者熟悉、了解该车辆性能特性，也会增加了交通执法管理的复杂度和管理者的困难。
1) 涉及大城市交通管理政策的调整。国家政策明确要求取消现行的新能源汽车限购、限行政策，推行差异化的交通管理政策。各地方政府应尽快研究取消新能源汽车限行政策后，必然出现的城市交通流量回涨带来的各种变化，以及未来充电桩专用车位需求的持续增长。这些均需要城建部门调整规划。
2) 涉及道路交通运行安全特点的变化。新能源汽车引发的交通安全问题与传统燃油汽车有着本质的特征区别，交通突发事件形态也会不同。因此，公安机关要加强新能源汽车运行安全影响分析，掌握事故特征和应急处置程序，并从交通事故倒查车辆安全隐患，倒逼企业不断提升新能源汽车安全性能。
3) 涉及机动车安全技术检验内容的调整。由于发电机和燃油发动机技术原理的不同导致机动车安全技术检验项目和内容的差异，而目前规定的机动车安全技术检验内容、方法和现有检测设备均无法满足新能源汽车安全技术检验要求，无法对电池、电机等关键设备进行安全性能检测以及老化性能测试，特别是发生交通事故后，难于确认电池系统受到损坏或短路。
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